Una modesta proposta per aumentare l'occupazione femminile

La proposta

L'Italia ha una bassa partecipazione alla forza lavoro, soprattutto per le donne, e una alta tassazione del lavoro. Un possibile modo per stimolare la partecipazione alla forza lavoro è quello di abbassare le tasse. Questo si scontra con i noti problemi di bilancio pubblico.

In principio un modo per ridurre la tassazione sul lavoro senza aggravi per il bilancio è quello di ridurre le tasse solo per quei lavoratori che, in assenza di una riduzione fiscale, non lavorerebbero. Un tale intervento ''chirurgico'' non avrebbe costi per il bilancio pubblico, dato che si applicherebbe unicamente a quei lavoratori che, in assenza del taglio alle imposte, non genererebbero reddito. Ma un intervento di questa precisione è ovviamente impossibile. Non possediamo l'informazione necessaria, e anche se la possedessimo l'attuazione pratica dal punto di vista giuridico sarebbe problematica. Possiamo però avvicinarci notevolmente a tale obiettivo permettendo a quei lavoratori (che sono soprattutto lavoratrici) che restano a lungo fuori dal mercato del lavoro di accumulare nel tempo le detrazioni di imposta non utilizzate.

Per capire meglio la proposta occorre spendere un paio di parole su come funziona la determinazione dell'IRPEF in Italia (i lettori che già lo sanno possono saltare questo paragrafo).  Consideriamo una persona singola che è occupata come dipendente. Per determinare le tasse da pagare si considera anzitutto il reddito (chiamiamolo Y) di questa persona e si applica a tale reddito il calcolo del'imposta. Questo produce un primo ammontare di imposta, diciamo pari a t(Y). Questa non è però l'imposta che si paga, dato che un lavoratore dipendente può applicare una detrazione, che chiamiamo d(Y). La detrazione è decrescente con il reddito e contribuisce a rendere la tassazione più progressiva (e l'aliquota marginale effettiva per i percettori di redditi medio-bassi più alta). L'imposta effettivamente pagata è data da T(Y) = t(Y)-d(Y).

Il sito dell'agenzia delle entrate spiega la procedura in maggiore dettaglio e include le aliquote e gli ammontari delle detrazioni. Per comprendere meglio facciamo un paio di esempi. Queste due tabelle raccolgono le aliquote IRPEF e le detrazioni che spettano per lavoro dipendente.

Le detrazioni sono modulate in modo che un contribuente con un reddito di 8.000 euro paghi zero di imposta, dato che 1.840 è esattamente il 23% di 8.000. Un contribuente con un reddito di 15.000 euro invece gode di una detrazione pari a 1.338 euro, per cui la tassa pagata è 2.112 euro (ossia 3.450-1.338; si noti che questo significa che l'aliquota marginale reale che si paga sul reddito tra 8.000 e 15.000 euro è pari al 30,2%, ossia 2.112/7.000, ben più del 23% ''ufficiale''). Infine, la detrazione si annulla per i lavoratori dipendenti che hanno un reddito di 55.000 euro o superiore. Le formule che compaiono nella tabella servono a far scendere linearmente la detrazione da 1.840 a 1.338 per i redditi tra 8.000 e 15.000 euro e poi da 1.338 a zero per i redditi tra 15.000 e 55.000 euro.

L'osservazione rilevante per la nostra proposta è che i redditi inferiori agli 8.000 euro non godono interamente della detrazione, dato che la detrazione non si applica oltre l'imposta lorda dovuta. Quindi, per esempio, un contribuente con un reddito imponibile di 5.000 euro avrà un'imposta lorda pari a 1.150 euro (il 23% di 5.000) e userà la detrazione solo fino a tale ammontare, ottenendo un'imposta netta di zero. In particolare chi resta fuori dal mercato del lavoro e in un dato anno ha un reddito di zero non ottiene alcun beneficio dalla detrazione.

La proposta è che, a partire da una certa età (per esempio 35 anni), le detrazioni (minime) non godute in un determinato anno possano essere utilizzate negli anni successivi, funzionando quindi come credito d'imposta. Tale possibilità non dovrebbe avere limitazioni temporali.

Per capire meglio, consideriamo il seguente esempio. Consideriamo un contribuente di 40 anni che è rimasto per tre anni fuori dalla forza lavoro. Tale contribuente accumula un credito pari a 5.520. Supponiamo ora che nel quarto anno tale contribuente trovi un'opportunità di lavoro che paga 15.000 euro lordi. Con il metodo attuale accettare tale lavoro porta a un reddito netto di 12.888 euro. Se invece si applicasse la proposta, il reddito netto sarebbe pari a quello lordo, ossia 15.000 euro, dato che il credito d'imposta maturato potrebbe essere usato per pagare le imposte. Resterebbe inoltre un residuo credito d'imposta di 3.408 da applicare negli anni successivi. Quindi, tale contribuente pagherebbe zero tasse per i primi due anni di lavoro e un'imposta di 816 nel terzo anno (dopo due anni il credito residuo è 5.520-2.112x2=1.296, che sottratto all'imposta di 2.112 dà 816). Solo a partire del quarto anno si inizierebbe a pagare in pieno l'imposta.

Un altro esempio è il seguente. Consideriamo una donna che ha un figlio a 35 anni e che esce dalla forza lavoro. Resta fuori dalla forza lavoro per dieci anni, mentre accudisce il figlio. In molti casi questa donna non rientra più nella forza lavoro. La scelta di non rientrare nella forza lavoro è influenzata ovviamente dal fatto che il reddito netto che si finisce per percepire non compensa la disutilità del lavoro. Ma ora la nostra contribuente ha un credito d'imposta di 18.400 euro (1.840 all'anno per 10 anni). Questo significa che, su un reddito di 15.000 euro, l'imposta risulta essere zero per 8 anni e pari a solo 608 euro nel nono anno.

Si noti che ho parlato qui soprattutto di occupazione femminile perché, empiricamente, è lì che si concentra il problema della mancanza di partecipazione alla forza lavoro. Più precisamente il problema è assolutamente drammatico per le donne nel Mezzogiorno. È quindi su questo settore della popolazione che ci possiamo attendere gli effetti principali. Ma la proposta, per come è formulata, è neutrale dal punto di vista legale. Si applica nello stesso modo a uomini e donne, a residenti del Nord e del Sud. Nel resto del post argomenterò meglio questa osservazione dal punto di vista quantitativo.

Il problema

Cerchiamo ora di inquadrare meglio il problema e di valutare i possibili effetti della proposta. Come abbiamo detto all'inizio, l'Italia è un paese con un grave problema di partecipazione alla forza lavoro, un problema che è particolarmente grave per le donne e per il Mezzogiorno.

Cominciamo con gli ultimi dati Istat (riferiti al marzo 2011) che forniscono il quadro sul tasso di attività per genere.

Questi dati ci dicono che quasi metà (il 48,5% per esser precisi) delle donne nella fascia di età 15-64 anni non solo non lavora ma nemmeno cerca lavoro. Si noti che i dati sono un poco peggiorati a seguito della grande recessione, ma la drammatica differenza tra partecipazione maschile e partecipazione femminile è tipica dei dati italiani e non è influenzata dalla recessione.

Questo rende l'Italia una evidente anomalia a livello internazionale. Una recente pubblicazione dell'Istat (pdf; si veda intorno a pag. 110 per a comparazione internazionale) riassume in questo modo la situazione:

 

Nonostante nel corso del decennio 1999-2008 il tasso di occupazione nazionale sia cresciuto di 5,0 punti percentuali, e in misura maggiore nella componente femminile, la differenza tra l’Italia e gli altri paesi europei è ancora rilevante. Nel 2008 il tasso di occupazione maschile italiano risulta inferiore a quello medio dell’Ue27 di 2,5 punti percentuali, ma quello femminile di 11,9 punti. Solo Ungheria e Malta presentano tassi di occupazione, riferiti al totale della popolazione, inferiori a quello italiano. Nel confronto con i paesi di adesione meno recente, l’Italia presenta il tasso di occupazione totale più basso, inferiore alla media Ue15 di oltre 8,6 punti percentuali.

 

Quando la comparazione viene fatta guardando ai principali paesi, in termini di popolazione e reddito prodotto, dell'Unione Europea il quadro si fa ancora più desolante.

Come si vede, la scarsa partecipazione alla forza lavoro in Italia è fenomeno che interessa entrambi i generi ma che per le donne si manifesta in modo assolutamente abnorme.

I dati aggregati però nascondono una realtà molto variegata per età e area territoriale. L'indagine sulla forza lavoro dell'Istat riporta i seguenti tassi di attività, disaggregati per genere e macro area (si veda la tabella 2.4, pagg. 45-47).

La stessa indagine riporta molti altri dati, che consigliamo di guardare. Qui ne riportiamo alcuni che riteniamo particolarmente significativi. Primo, quando guardiamo in modo più disaggregato al tasso di partecipazione per classe di età otteniamo il quadro seguente.

Questi numeri indicano la tendenza delle donne a uscire dalla forza lavoro ben prima dell'età pensionabile. Infatti, nella classe di età 55-64 il gap tra tasso di attività maschile e femminile può essere parzialmente spiegato dal più favorevole trattamento pensionistico delle donne (finora almeno) ed il basso tasso di partecipazione sotto i 24 anni può addirittura essere considerato un segno positivo di maggiore scolarizzazione. Ma, come si vede, il gap è in realtà più forte proprio nel ''fiore dell'età'', per le classi di età 35-44 e 45-54.  È qui pertanto che bisognerebbe indirizzare gli sforzi (per gli over 55 la soluzione sta nella riforma del sistema pensionistico, di cui non parliamo in questa sede).

Il secondo dato importante riguarda il tasso di attività per livello d'istruzione (di nuovo, si veda la tavola 2.4 a partire da pag. 45).

Come si può vedere, sono principalmente le donne meno istruite che restano fuori dalla forza lavoro. Se guardate il documento originario troverete anche la disaggregazione per aree territoriali incrociata con il livello d'istruzione. Anche qui il messaggio è forte e chiaro. Se guardiamo ai laureati, il tasso di attività per le donne nel Mezzogiorno è del 71,5%, a fronte di un 81,5% per gli uomini, una differenza relativamente piccola e in parte spiegabile dalle diverse regole pensionistiche. Invece se guardiamo alle persone con la licenza media, nel Mezzogiorno il tasso di attività femminile è del 25,3% a fronte del 61,6% per gli uomini.

L'evidenza è quindi abbastanza chiara. L'esclusione dal mercato del lavoro colpisce in particolare le donne con scarsa istruzione, in modo particolarmente massiccio nel Mezzogiorno. Nel lungo periodo la riduzione del tasso di inattività passa per un aumento della scolarizzazione, e in effetti negli ultimi 20 anni si sono ottenuti risultati positivi al riguardo. Ma nel breve periodo, lo stimolo alla partecipazione alla forza lavoro può essere ottenuto solo riducendo la tassazione dei redditi più bassi.

Gli effetti della proposta

In principio ci sono due domande importanti che occorre porsi per valutare i possibili effetti della proposta. Primo, che impatto può avere sull'occupazione? Secondo, che impatto può avere sul bilancio pubblico?

Non sono in grado di fornire immediatamente solide stime quantitative, però direi che non vale la pena di cercare di quantificare gli effetti sull'occupazione. Una riduzione della tassazione per i livelli più bassi di reddito sicuramente incoraggia più gente a cercare lavoro. Quanto questo si traduca in posti di lavoro effettivamente creati dipende da molte variabili, e il funzionamento del nostro mercato del lavoro da questo punto di vista non aiuta. Ma dovrebbe essere abbastanza chiaro che danni la proposta non fa.

La questione è più complicata per quanto riguarda le entrate fiscali. Come abbiamo detto, per i lavoratori e lavoratrici che altrimenti sarebbero rimasti fuori dalla forza lavoro, il fisco non perde nulla; in effetti, nel medio periodo, se si verifica un aumento della partecipazione alla forza lavoro il fisco ci guadagna. Ma il gettito può scendere per due ragioni: 1) anche senza riforma ci sono comunque contribuenti che rientrano nel mercato del lavoro dopo anni di assenza; per questi contribuenti la riforma equivale a una riduzione delle  tasse che non modifica il comportamento, e per l'erario in una perdita secca. 2) Ci può essere sostituzione tra lavoratori che sono rimasti sempre occupati (e quindi hanno già usato le detrazioni nel passato) e lavoratori che rientrano dopo lunga assenza nella forza lavoro. Se si licenzia un lavoratore che non ha diritto alle ''superdetrazioni'' della riforma per assumerne uno che invece ne gode, l'occupazione non aumenta e le tasse pagate diminuiscono.

Per quanto riguarda il punto 1, una prima analisi grossolana dei dati mostra che il tasso di attività tipicamente cresce con l'età fino a un certo punto tra i 35 e i 45 anni. Se si è preoccupati degli effetti per l'erario, si può iniziare permettendo la portabilità negli anni della detrazione solo a partire da una certa età, per esempio a partire da 35 anni. Ossia, fino a 34 anni le detrazioni non usate sono perse e solo a partire dal trentacinquesimo anno le detrazioni si iniziano ad accumulare. Un più attento studio dei dati micro sul comportamento della forza lavoro può aiutare a scegliere l'età giusta dal punto di vista della minimizzazione dell'impatto sul gettito fiscale.

Per quanto riguarda il punto 2, anche senza stime quantitative c'è ragione di credere che è difficile che l'erario possa perderci molto. L'aumentata detraibilità fiscale agisce principalmente sull'offerta di lavoro e le imprese hanno interesse a sostituire un lavoratore per un altro solo se questo fa scendere il costo del lavoro. Ma un calo del costo del lavoro conduce a un aumento dell'occupazione, per cui la perdita netta per l'erario dovrebbe essere inesistente o comunque molto limitata.

Non scherzo quando dico che la proposta è modesta

Penso effettivamente che la proposta sia modesta, nel senso che l'effetto netto che può generare sull'occupazione senza diminuire le entrate fiscali non è certo di dimensione tale da risolvere il problema della scarsa occupazione femminile in Italia. Ricordiamoci che rendendo le detrazioni cumulative nel tempo stimoleremmo l'offerta di lavoro, ma per creare nuovi posti è anche necessario che ci sia una corrispondente domanda di lavoro. Il mercato del lavoro in Italia non è molto fluido, e ci possiamo aspettare quindi difficoltà, soprattutto nel breve periodo.

Altri interventi assai più corposi sono necessari per aumentare l'occupazione, sia dal punto di vista normativo sia da quello fiscale. Però, mentre si attendono interventi di maggiore spessore, non vedo ragione di non attuare anche provvedimenti limitati ma positivi.

Ci sono state varie proposte per accrescere l'occupazione mediante un taglio delle tasse. La più recente è la proposta di Alesina e Giavazzi di ridurre le tasse sui giovani. Precedentemente, Alesina e Andrea Ichino hanno proposto di ridurre le tasse per le donne. Non entro nel merito di queste proposte, ma segnalo che non sono in alcun modo incompatibili con la mia. Dal punto di vista della fattibilità politica, una riduzione generalizzata delle tasse sui giovani o sulle donne richiede, per evitare aggravamenti della situazione di finanza pubblica, o un taglio delle spese (che è ciò che propongono Alesina e Giavazzi) o un aumento delle entrate su altri contribuenti (sugli uomini, nel caso della proposta Alesina-Ichino). Sono pronto a combattere battaglie che portino a una riduzione della spesa e delle tasse, ma la mia proposta non richiede questo. Può essere attuata immediatamente e con scarso costo per l'erario.

Infine la proposta dovrebbe risultare attraente sia a coloro che ritengono che la priorità sia la riduzione delle tasse sia a coloro che ritengono che la priorità sia una redistribuzione del reddito verso i più poveri. Come risulta chiaro dai dati riportati sopra, le donne con alto livello di istruzione partecipano già abbastanza attivamente alla forza lavoro. Se un aumento della partecipazione si verificherà, questo verrà quindi principalmente dalle donne con livello di istruzione più basso e andrà quindi a beneficio delle famiglie a più basso reddito.