Nuova contabilità: occasione per un patto di stabilità più europeo

1. Vincoli di saldo nella legge di stabilità

La legge di stabilità del 2015 regola gli obblighi finanziari per regioni ed enti locali ai commi 398 e seguenti dell’art. 1. In particolare alle regioni è richiesto il pareggio di bilancio su un saldo definito in termini di competenza e di cassa, come differenza tra le entrate finali e le spese finali e allo stesso modo è richiesto il pareggio di bilancio sempre in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti. Per i comuni è ridefinito il vincolo da rispettare su un saldo obiettivo di competenza mista cosi come formalizzato ai commi 379, 380 e 386 dell’art. 1 della legge 244/2007, ove entrate e spese di conto corrente sono di competenza, mentre entrate e spese di conto capitale sono di cassa. In entrambi i casi, i saldi su cui verificare il rispetto del vincolo (nel caso delle regioni non negativo) sono calcolati continuando ad utilizzare un saldo di contabilità finanziaria che include il saldo delle partite finanziarie. Ciò avviene, nonostante il Ministero dell’Economia abbia chiarito e definito una nozione di saldo euro-compatibile (circolare n.5/2013), ricostruibile partendo dalla contabilità finanziaria, che si avvicina alle regole del sistema dei conti europei utilizzato per la costruzione dell’aggregato dell’indebitamento netto della PA, valido per i parametri di europei.

 In particolare lo schema euro-compatibile trasforma alcune poste, che la contabilità mista registra in conto competenza, in conto cassa ed esclude tutte le partite finanziarie dalla contabilità rilevante ai fini del calcolo del saldo (entrate – uscite). Riguardo al primo punto l’adozione della nuova contabilità finanziaria potenziata (D.lgs. 118/2011), che con l’introduzione del meccanismo del fondo pluriennale vincolato abbatte drasticamente l’entità dei residui, avvicina molto la competenza alla cassa e quindi la contabilità finanziaria a quella euro-compatibile. Tuttavia, il saldo euro-compatibile è calcolato al netto del saldo delle partite finanziarie, mentre la legge di stabilità del 2015 prevede che per le regioni il calcolo del saldo sia al lordo delle partite finanziarie e che, per i comuni, dal saldo rilevante per il patto, non sia sottratta una parte importante (Conferimenti di capitale + Partecipazioni Azionarie – Alienazioni di beni patrimoniali diversi) delle partite finanziarie.

 L’inclusione integrale o di una quota importante delle partite finanziarie nel calcolo del saldo è rilevante non solo perché allontana il saldo dalla definizione di indebitamento netto, considerata per il rispetto dei parametri europei, ma anche perché consente di rilevare come un saldo, così calcolato, non risulti veritiero del contributo delle regioni e/o dei comuni all’indebitamento netto nazionale. Infatti, per quegli enti in cui il saldo delle partite finanziarie è positivo, il saldo ai fini del vincolo imposto dalla legge di stabilità risulta migliore rispetto ad un saldo economico calcolato al netto delle partite finanziarie e viceversa.

2. Indebitamento netto e saldo delle partite finanziarie: un esempio

Un esempio può essere utile per comprendere la rilevanza di quanto appena sottolineato. Esaminiamo i risultati aggregati del saldo calcolato secondo le regole del patto di stabilità (legge 244/2007) che dovranno essere utilizzate dai comuni anche nel 2015. Usiamo in particolare i dati di consuntivo dal 2009 al 2011 per il comparto comunale in due regioni, ove il saldo delle partite finanziarie ha segno opposto: Lombardia ed Emilia Romagna.

 Per i comuni della Lombardia il saldo delle partite finanziarie (Conferimenti di capitale + Partecipazioni Azionarie – Alienazioni di beni patrimoniali diversi) è negativo per tutti e tre gli anni, ovvero in tale regione il comparto comunale effettua più acquisizioni, che vendite di attività finanziarie. Quindi per la Lombardia il saldo di patto modificato (escludendo le partite finanziarie) che si avvicina all’ indebitamento netto calcolato in sede comunitaria, risulta, per tutti e tre gli anni, inferiore al saldo di patto effettivamente applicato. In particolare (tabella 1) nel 2009, in valore assoluto il saldo di patto (col. 1) è superiore rispetto all’indebitamento netto (col. 3) del 17% (col. 4); nel 2010 il comparto dei comuni in Lombardia ha un saldo di patto positivo (col. 1), inferiore del 18% rispetto all’accreditamento netto (col. 3); nel 2011, le partite finanziarie giocano un ruolo ancora importante, contribuendo ad una riduzione del saldo (che sarebbe risultato considerando il solo accreditamento netto – col. 3) del 42% (col. 4).

Tabella 1. Valori in milioni di euro. Elaborazioni dai conti consuntivi dei comuni. Fonte Ministero degli Interni.

Per i comuni dell’Emilia Romagna la situazione è esattamente opposta: il saldo di patto del comparto comunale aggregato risulta maggiore rispetto al saldo calcolato al netto delle partite finanziarie, che in tutti e tre gli anni è positivo (col. 2). In particolare nel 2009 il saldo di patto negativo (col. 1), risulta inferiore all’indebitamento netto (col. 3) del 14% (col. 4), mentre nel 2010 e 2011 risulta superiore all’effettivo accreditamento netto (col. 3) rispettivamente del 33% del 14% (col. 4).

3. Una proposta partendo dalla nuova contabilità armonizzata

Il saldo di patto attuale è calcolato al netto del saldo di parte delle partite finanziarie (riscossione crediti - concessione crediti), da cui sono escluse operazioni finanziarie come acquisizione e/o vendita di titoli obbligazionari e/o azionari. Il motivo è dovuto probabilmente alla difficoltà di identificazione di tali poste con la vecchia contabilità. Con la contabilità del TUEL (D. lgs 267/00), infatti, le partite finanziarie escluse possono essere identificate (come nell’esempio del paragrafo 2) in entrata, alla risorsa “alienazione di beni patrimoniali diversi” della categoria 1 del titolo IV ed, in uscita, agli interventi “partecipazioni azionarie” e “conferimenti di capitale” del titolo II.

 La nuova contabilità armonizzata (D.lgs. 118/2011) ha previsto un apposito titolo V (tabella 2) denominato “entrate da riduzione di attività finanziarie”, che ha suddiviso in quattro tipologie, in particolare vi è la tipologia alienazioni di attività finanziarie, che possono essere alienazioni di partecipazioni, alienazioni di quote di fondi comuni di investimento, alienazioni di titoli obbligazionari a breve termine e alienazione di titoli obbligazionari a medio lungo termine. Per le uscite finanziarie (tabella 2) la nuova contabilità ha identificato un apposito titolo III denominato “spese di incremento di attività finanziarie”, di cui vi è uno specifico macro-aggregato “acquisizioni di attività finanziarie”. Sembra chiara la volontà del legislatore di dare evidenza e trasparenza al saldo di attività finanziarie, dando l’opportunità di poter intraprendere  un serio monitoraggio relativo alla dismissione di partecipazioni pubbliche.

 Sarebbe quindi auspicabile (viste anche le voci di dettaglio offerte dalla nuova contabilità) nel definire i vincoli di finanza pubblica degli enti dalla PA, fare riferimento a due saldi, uno calcolato come differenza tra le cosiddette entrate nette e uscite nette (proprio perché al netto delle partite finanziarie), ovvero l’indebitamento netto, ed uno calcolato come differenza tra entrate da riduzione di attività finanziarie (titolo V), o un opportuno sottoinsieme di esse e spese da incremento di attività finanziarie (titolo III) o un opportuno sottoinsieme di esse. In particolare, potrebbe essere ipotizzata una programmazione pluriennale con vincolo sul nuovo saldo delle partite finanziarie di tutti gli enti della PA, guidato da un obiettivo aggregato di dismissione netta di quote di partecipate, come quelle individuate nel cosiddetto Rapporto Cottarelli, che non rientrano in un ideale perimetro per cui l’ente pubblico sia legittimato ad essere partecipante, poiché svolgono attività non destinata a produzione di beni e servizi, che il settore privato può offrire.

Tabella 2. Confronto tra le entrate e spese classificate secondo il nuovo bilancio armonizzato D.lgs. 118/2011  e il vecchio bilancio TUEL (D. lgs 267/00).