Piazze, giardini, strade, edifici... Lavoro per tutti!

26/02/2010 Aldo Rustichini

Sono stati stanziati nei giorni scorsi in Sicilia 590 milioni di euro del Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS). Guarda caso, abbiamo da ridire. Ma anche da imparare. La Comunità Europea scrive centinaia di pagine di programmazione, che vengono comunicate al Ministero per lo Sviluppo Economico. Il Ministero elabora, e fornisce altre centinaia di pagine di buone intenzioni alle Regioni. Le Regioni elaborano ancora, e formulano altri piani. Ad ogni passo, l’attenzione è al lungo periodo, alla trasformazione strutturale, allo sviluppo. Poi arrivano i soldi, e tutto finisce in piazze e giardini. Perché?

La sonnolenza dell’estate scorsa fu per un momento rotta, forse ve lo ricordate, dalla controversia sul FAS. Da sud si accusava il governo di volerlo utilizzare per il nord, allora doveva nascere un partito del sud perché così non poteva essere… E alla fine il CIPE (Comitato Interministeriale Programmazione Economica) assegnò alla Sicilia 4 miliardi e 313 milioni. Le ambizioni erano grandi. Berlusconi parlò di piano Marshall, ma consigliò pazienza, e ammonì che ci sarebbero voluti almeno dieci anni per portare la Sicilia in corsa col resto d’Italia. Il presidente della Regione siciliana Lombardo fu ancora più prudente, e parlò di trent’anni. Tutti erano d’accordo però che i fondi dovessero andare a infrastrutture, legalità, fiscalità agevolata.

Quei 4 miliardi e più passarono presto in secondo piano. Il dibattito politico si spostò sul se e come questo fatto fosse il preludio di un costituendo "Partito del Sud". La questione, di ovvia importanza, accese gli animi e le colonne della stampa italiana, e di cosa fare con quei miliardi non si discusse più.

Ora la Regione Siciliana ha stanziato 590 milioni di quella somma totale. L’annuncio è stato dato qui, con una dettagliata descrizione dei piani di utilizzo (numeri qui). Consigliamo una visione attenta, ma riassumeremo per convenienza. Guardare per credere. Lungimiranza dei piani trentennali? Niente. L’orizzonte si è paurosamente ridotto, e ora si guarda all’immediato futuro; giorni, anzi ore: "Saranno privilegiati i progetti che saranno cantierabili domani mattina". Interventi mirati, che abbiano in mente modifiche strutturali? Niente. Si segue il principio "un pò per tutti", che nessuno protesti per l‘esclusione. L’intervento, assicura Lombardo, "riguarderà tutti i comuni siciliani" (tutti e trecentonovanta, quindi). Modifiche strutturali, infrastrutture, condizioni di base per lo sviluppo? No. Ci saranno 220 milioni spesi in cantieri edilizi, frammentati in pezzetti di centomila euro ciascuno con interventi per edifici e strade, e poi altri 125 per interventi in piazze, giardini e verde pubblico. E così via. Un piano Marshall di respiro molto modesto, ci sia consentito dire. Alla faccia delle affermazioni contenute nel Programma Attuativo Regionale (PAR) del FAS, che parla di "forte concentrazione delle risorse su progetti e azioni specifiche in grado di assicurare un migliore impatto, in termini di strategia, del Programma [...] pone[ndo] particolare rilievo alla realizzazione di infrastrutture di interesse strategico regionale" (vedi qui).

Ma l'obiettivo era dare lavoro, "domani mattina". Troppo facile dire che il governo dovrebbe piuttosto contribuire a creare le condizioni per lo sviluppo che genera lavoro. Come direbbe l'Onorevole Cetto La Qualunque: N'to culo allo sviluppo!

La nostra osservazione sul fatto specifico è che, anche con l'obiettivo di dare lavoro e anche restando ai piani della Regione, sembra si sarebbe potuto fare di meglio, se si fossero tenuti presenti le finalità di sviluppo. Potete giudicare voi stessi dalla tabella colorata che abbiamo ricostruito dagli allegati del PAR, che contiene il programma di utilizzo dei 4310 milioni del FAS approvato dal CIPE. Per noi in rosso sono i cattivi e in verde i buoni; in giallo è quello che ha scelto la Regione. Le azioni cardine, col significato immaginabile, sono definite nella delibera CIPE 1/2009. La tabella è qui, noi ci limitiamo ai colori altrimenti diventiamo noiosi, e vogliamo parlar d'altro. Permetteteci solo di notare che le voci verdi contengono interventi per un totale superiore a 400 milioni che consentirebbero di dar lavoro subito non all'operaio edile disoccupato ma al giovane informatico, statistico, ingegnere. Sarebbe una scelta diversa per target occupazionale, segnale agli studenti, e coerenza con obiettivi di sviluppo. Per inciso: Altre regioni stanno partendo con i PAR (vedi sito CIPE): Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte, Toscana, Umbria, Valle d'Aosta, Provincia autonoma di Bolzano. Sarebbe istruttivo confrontare...

Ma la domanda che ci sembra più interessante è: come può succedere una cosa simile? Non c’e un piano per organizzare questo intervento, così che le spese, quando si fanno, siano un passo in una grande e ambiziosa strategia, invece che disperdersi in interventi da farsi domani mattina? Qui sta la lezione di questo fatto. Di piani ce ne sono parecchi, così non si sbaglia. Procediamo sistematicamente, per stare informati.

Il piano di tutti i piani è un insieme di 27 Piani Strategici Nazionali di Riferimento, NSRFs (si veda qui). Il tutto passa poi al livello regionale, con piani strategici dettagliati per ogni singolo caso. Dunque, gli NSFR ispirano il QSN, che a sua volta ispirano i documenti come il PAR. Poi arriva Lombardo e si spara 600 milioni in ville, giardini e compagnia.

Ma non vanno bene questi piani? Leggeteli se volete e, riga dopo riga, troverete solo intenzioni lodevoli, programmi condivisibili, aspirazioni nobili. Che i programmi non si traducano nei risultati desiderati però anche l’Unione Europea comincia a sospettarlo. La Commissione Europea (si veda il Barca Report) riconosce l'esigenza di aumentare lo "strategic focus" degli interventi e il loro orientamento ai risultati anche diminuendo il numero delle ''core priorities''. Ma c’è un problema di incentivi.

Vediamo in dettaglio il principale problema di "Management and Implementation" individuato dalla Unione Europea (qui) per capire la natura delle difficoltà: la "compliance orientation". Funziona così. Il centro programmatore assegna obiettivi alle unità nazionali e poi regionali. L’obiettivo vero, naturalmente è quello di creare o stimolare sviluppo, ricchezza o occupazione. Però queste cose sono difficili da misurare, e ancora più difficile è misurare, o almeno valutare in qualche modo, l’impatto degli interventi pubblici su queste variabili. Sicché ci si concentra sulla qualità ''formale'' dei programmi, elaborando un sistema di "demanding regulatory requirements" che questi devono soddisfare; sotto questo vincolo di qualità l’obiettivo diventa spendere, che è l’unica cosa che le entità locali fanno. Dunque, l’Unione Europea assegna come criterio quello di spendere un data cifra entro una certa data con certe regole. Il risultato che ottiene, non ci si sorprenda, è che si spende una data cifra entro quella certa data con quelle regole, né più né meno: chi vorrebbe deviare da ciò che l’Unione dice?

E’ probabile che nel futuro queste regole cambino. Tre problemi più generali delle politiche di intervento però resteranno. Il primo è quello della misurabilità. Nel caso di una impresa privata, la misura della bontà di un manager, o delle sue idee, o del prodotto che vende, è data dal successo economico dell’impresa stessa. Nel caso dell’intervento pubblico gli effetti sono difficili da verificare, anche se in questa direzione i progressi ci sono.

Il secondo l’abbiamo visto all’inizio, è quello degli incentivi di breve periodo. Il politico con i soldi in tasca vede spesso soltanto due alternative, specialmente a livello locale. Una è scegliere impieghi che abbiano effetto domattina, in un cantiere, con un cartello bene in vista che indichi a chi è dovuto. L’altro è scegliere investimenti che abbiano un effetto difficile da attribuire, in un lontano ed incerto futuro, magari dopo le elezioni. Un politico che sa fare il suo mestiere non avrà esitazioni.

Last but not least, abbiamo qualche problema con il processo di decisione in cui l’autorità centrale fissa le priorità ma poi lascia ai governi locali il compito di implementarle "according to the context as they see fit". Perché questo implica che chi mette i soldi, l’autorità centrale, poi non li gestisce e non ne è responsabile. La giustificazione di questa procedura è che al centro manca conoscenza del contesto locale; ma non sarebbe il caso di ridiscutere costi e benefici del trasferimento di questa conoscenza?