Un approccio pragmatico al debito estero: la cancellazione dei debiti della Germania nel 1953

La crisi del debito greco ha provocato un sorprendente numero di riferimenti a un oscuro accordo firmato a Londra 60 anni fa. L’accordo di Londra del 1953 sul debito (LDA) segnò la fine di un lungo periodo di default tedesco sul debito estero verso governi e soggetti privati. L’LDA tagliò il debito di circa la metà, ristrutturò quel che rimaneva e collegò i rimborsi alle entrate dalle esportazioni. La Grecia, in una delle grandi ironie della storia, firmò l’LDA in qualità di nazione creditrice. Il primo ministro Tsipras ha affermato che la Germania dovrebbe essere grata per l’accordo del 1953 e oggi dovrebbe offrire alla Grecia una simile remissione del debito (1). I sostenitori sia della Germania che della Grecia hanno travisato l’LDA confondendo le motivazioni dei creditori della Germania nel 1953. L’LDA offre un’importante lezione, ma solo se compresa accuratamente.

L'accordo di Londra

La Repubblica Federale Tedesca (la “Germania Ovest”) nacque nel 1949 come nazione occupata a sovranità limitata. Tra le altre cose, le tre potenze occidentali occupanti (Regno Unito, Francia e Stati Uniti) posero come condizione per la piena sovranità la risoluzione del problema del debito estero. L’LDA riflette due accordi distinti. I governi occupanti accettarono di ridurre la somma di denaro che la Germania doveva loro per i programmi di aiuto postbellici, incluso lo statunitense “Piano Marshall”. Questa parte dell’accordo fu semplice, dal momento che i debiti incorsi nella seconda metà degli anni ’40 non comportavano complessi problemi di valutazioni monetarie o dei tassi di interesse, e le sole controparti rilevanti erano i governi. Il restante debito tedesco risaliva al finanziamento prima della seconda guerra mondiale e poneva problemi complessi. Una parte consistente era il risultato di obbligazioni emesse da enti di governo tedeschi e comprate da investitori privati stranieri. Un’altra parte del debito era stato contratto da ditte tedesche. Un importante prestito (il prestito Dawes) risaliva al 1924 e su di esso non erano stati pagati gli interessi sin dai primi anni ’30. Se calcolato al tasso contrattuale, l’interesse arretrato sarebbe valso da solo tanto quanto il capitale prestato. Inoltre, i debiti erano stato emessi in diverse valute, alcune delle quali negli anni Cinquanta si erano svalutate così tanto che anche un rimborso integrale avrebbe portato ben poco ai creditori.

Il governo della Germania dell’Ovest sostenne fermamente che ogni negoziato avrebbe dovuto tenere conto dei limiti alla propria capacità di pagamento, ricordando di non avere che non aveva alcuna autorità nella Repubblica Democratica Tedesca (la “Germania dell’Est”) e che molte delle infrastrutture tedesche erano state distrutte dalla guerra. Hermann Abs, il capo negoziatore tedesco a Londra, insistette su un principio fondamentale – il limite dei pagamenti dipendeva dalla capacità della Germania  di esportare. Di fatto questo approccio metteva i creditori in concorrenza fra loro.

Per risparmiare sulle somme dovute per i debiti precedenti la seconda guerra mondiale, l’accordo rinunciò a parte degli interessi non pagati sui prestiti più vecchi e ridusse i tassi di interesse futuri. Altri risparmi provennero da un ingegnoso trattamento delle clausole oro previste da alcuni dei prestiti pre-guerra. Le clausole oro erano una caratteristica comune dei contratti di prestito del 19mo secolo e della prima parte del 20mo, e richiedevano che il rimborso in valuta fosse pari al valore in oro della moneta al tempo dell’emissione. L’LDA sostituì questa clausola con una clausola dollaro USA:  se il prestito originario aveva una clausola oro, dal 1953 il rimborso sarebbe stato espresso in dollari al cambio corrente della valuta piuttosto che in oro. Questa decisione ridusse molto il debito prebellico, dal momento che gli Stati Uniti avevano svalutato il dollaro rispetto all’oro nel 1933. La decisione protesse anche i detentori di obbligazioni denominate in monete gravemente deprezzate da una completa perdita del loro investimento (2).

L’accordo incluse due misure progettate per far sì che i rimborsi non portassero in rovina l’economia tedesca.  Alcuni pagamenti vennero collegati all’andamento delle esportazioni tedesche, e in ogni caso si riconobbe alla Germania un diritto a richiedere una consultazione se i rimborsi ponevano troppa difficoltà. E sebbene l’LDA specificasse principi validi per tutti i debiti di enti e imprese tedesche, all’inizio non si applicò  alla Germania dell’Est. La Repubblica Federale insistette che non poteva rispondere di tutte le obbligazioni tedesche quando essa gestiva solo una parte del Paese. A Londra i negoziatori tedeschi ritenevano che la riunificazione avrebbe alleggerito il peso dei rimborsi (3). Alcune delle obbligazioni precedenti la guerra furono scorporate in titoli che sarebbero state emessi e su cui si sarebbero pagati gli interessi solo se l’intero paese fosse stato unificato (4).

Debiti di riparazione?

Alcune  interpretazioni (specialmente tedesche) dell’LDA giustificano le cancellazioni affermando che i debiti cancellati provenivano dalle riparazioni del Trattato di Versailles, che posero termine alla prima guerra mondiale. Le riparazioni possono essere state eccessive e non sagge, ma il collegamento tra l’LDA ed il loro rimborso è limitato. I debiti del dopoguerra riflettevano i costi di supporto della popolazione civile nei territori occupati. Questa parte della cancellazione non ha nulla a che fare con le riparazioni. Molti dei debiti pre guerra erano normali prestiti commerciali, e gli altri erano obbligazioni emesse dalle città e dagli stati tedeschi, di enti di governo di natura regionale e locale. Anche in questo caso, le riduzioni in questi debiti non hanno nulla a che fare con le riparazioni.

I soli legami tra l’LDA e le riparazioni di Versailles derivano dal prestito Dawes (1924) e il prestito Young (1929). Il prestito Dawes aiutò a stabilizzare l’economia tedesca dopo l’iperinflazione degli anni tra il 1921 e il 1923. Quell’iperinflazione fu causata dallo scontro sul pagamento delle riparazioni, e il prestito Dawes coinvolse il capitale privato nel finanziamento della Germania per il rimborso delle riparazioni. Il prestito Young fu parte di un piano per ridurre l’onere che le riparazioni imponevano alla Germania, anche attraverso il rifinanziamento dei pagamenti correnti delle riparazioni. Le obbligazioni per i risarcimenti furono cancellate nel 1932. In realtà la Germania prese a prestito dagli investitori statunitensi più di quanto pagò in riparazioni.6

L’accordo di Londra sul debito come precedente per un bail-out della Grecia?

Negli anni ’50 il miracolo economico aumentò molto rapidamente il reddito tedesco (7). La Germania effettuò i pagamenti richiesti con poco sforzo. Anche le obbligazioni addizionali emesse dopo l’unificazione non posero alcun problema (8). Ex post si potrebbe affermare che l’LDA fu inutilmente generoso. Più in linea con la questione greca è il motivo per cui i creditori della Germania accettarono questo accordo nel 1953. Sfortunatamente per la Grecia, le motivazioni che ispirarono l’accordo del 1953 sono quasi del tutto assenti oggi.

Dopo alcune resistenze iniziali, le tre potenze occidentali occupanti concordarono sulla necessità di una potente e prospera Germania. In parte questa decisione rifletteva l’importanza storica dell’economia tedesca per l’economia europea ed addirittura mondiale. La tensione con l’Unione Sovietica si metastatizzò nella guerra fredda, lasciando gli strateghi occidentali più preoccupati di ancorare la Germania alle strutture politiche e militari occidentali che di farle pagare i debiti. Nelle prime fasi dei colloqui di Londra, il governo americano accettò di ridurre la sua richiesta di rimborso dei crediti del dopoguerra da 3.2 miliardi di dollari a 1.2. Questa cancellazione era pari all’incirca a un quarto del complessivo debito estero tedesco. Gli Stati Uniti effettuarono la riduzione a condizione che venisse raggiunto un accordo soddisfacente sui debiti pre-bellici (una condizione che Abs interpretò come una minaccia alla Germania ed agli altri paesi creditori). Regno Unito e Francia accettarono riduzioni minori di debiti molto più piccoli (9). Molti dei Paesi rappresentati nell’accordo, non ultimi Regno Unito, Francia, e anche la Grecia, erano a quel tempo beneficiari di una considerevole assistenza da parte degli Stati Uniti, e avevano una buona ragione per cooperare con loro. Per il governo americano, le somme in discussione a Londra erano modeste; nel 1953 gli Stati Uniti spesero 50.4 miliardi di dollari solo per la difesa (10). Questa cifra include i costi correnti della guerra in Corea (che terminò solo a Luglio del 1953), oltre alle spese per le basi militari in altri paesi. In confronto alle spese totali, due miliardi rappresentavano una piccola somma da pagare per consolidare il ruolo della Germania come cardine dell’alleanza occidentale.

Le motivazioni

Oggi la Grecia menziona ragionevolmente l’LDA come precedente per la riduzione del debito che chiese, ma la sua posizione attuale ha poco in comune con quella della Germania alla fine degli anni Quaranta. La Grecia non è mai stata centrale per l’economia europea, né è essenziale per un’alleanza guidata da un paese egemone e ricco. Ci sono altre importanti differenze. Chi si oppone a una cancellazione del debito greco è preoccupato dell’azzardo morale; se i Greci se la cavassero, perché mai i Portoghesi dovrebbero pagare? Nel 1953 tale preoccupazione era di poco peso. La Germania non era il solo governo che non era riuscito a ripagare i propri debiti, ma era l’unico che poteva aspettarsi un aiuto in virtù della sua importanza. L’identità degli obbligazionisti pone oggi un altro problema. Molto del debito della Grecia oggi è detenuto da governi europei e dalla ECB. Questi governi hanno i loro problemi fiscali interni ed i loro contribuenti non hanno voglia di pagare per mantenere l’unione monetaria. L’intenso interesse della stampa implica che qualsiasi offerta (o accordo finale) sarà resa pubblica, quasi immediatamente, e avrà ripercussioni politiche ad Atene, Berlino e altrove. Al contrario, la conferenza di Londra attrasse solo una modesta attenzione della stampa, e le decisioni raggiunte lì erano così complesse che pochi all’infuori di una piccola comunità finanziaria poterono realmente capire su che cosa ci si era accordati. Quanti cittadini normali comprendono le clausole oro? Negli anni ’50 alcuni politici statunitensi si opposero all’offerta degli Stati Uniti a Londra, ma le loro preoccupazioni furono ignorate. Per un governo e una popolazione abituati a spendere vaste somme sulle forze armate e attività connesse, il contributo statunitense alle negoziazioni di Londra era insignificante.

L’accordo sul debito di Londra contiene un’importante lezione per la crisi odierna. I negoziatori di Londra rappresentavano Paesi che avevano appena seppellito migliaia, se non milioni di loro cittadini a causa di una guerra che la nazione debitrice inflisse alle altre. Tuttavia la base del negoziato fu un rimarchevole pragmatismo. Alcuni creditori privati furono davvero furiosi per il trattamento subito. Il Bundestag tedesco all’inizio rifiutò di ratificare l’accordo, pensando che avrebbe dato troppo credito ad un occupante francese che veniva ritenuto poco collaborativo.  E alcune narrazioni riflettono un certo risentimento per l’approccio statunitense, che si potrebbe correttamente definire “bullismo con il libretto degli assegni”. Ma ai negoziati mancò il moralismo e gli appelli al mito nazionalista o ai torti della storia che caratterizzano le discussioni odierne. I politici greci hanno provato a sbattere in faccia alla Germania la storia della seconda guerra mondiale, mentre alcuni politici tedeschi non nascondono il loro disdegno per la classe politica greca. D’altra parte, l’LDA venne firmato perché i partecipanti più importanti concordarono che una soluzione al problema del debito era nel miglior interesse del popolo tedesco, dei creditori della Germania, e per i suoi alleati europei e nordamericani. Un simile pragmatismo potrebbe oggi condurre a una ragionevole soluzione dei problemi della Grecia.

Note

1 La bibliografia sull’LDA è troppo ampia per essere citata interamente; vedi ad esempio Porter (2005). Per Tsipras e LDA, vedi Chrysoloras (2014).

2 Nel 1933, gli Stati Uniti svalutarono il dollaro da 1/20 a 1/35 di oncia d’oro. Le clausole oro nei contratti interni agli USA furono abrogati nel 1934. La Lira italiana, per fare un esempio, si deprezzò del 97% tra il 1930 e il 1953; se l’LDA avesse abbandonato le clausole oro nei prestiti denominati in lira senza qualcosa di simile alle “clausole dollaro”, quelle obbligazioni sarebbero state quasi senza valore nel 1953. L’accordo specifica un simile trattamento per i prestiti denominati in franchi svizzeri. L’indice dei prezzi al consumo statunitense crebbe del 56% tra il 1924 e il 1953, una indicazione approssimativa di quanto l’abbandono clausola-oro costò a un investitore statunitense  che possedeva titoli Dawes.

3 Questa ipotesi risultò notoriamente errata. Le stime del costo totale della riunificazione tedesca del 1990 parlano di trilioni di dollari e i costi sono destinati a continuare. Tra il 1991 e il 2003, Jennifer Hunt indica che la Germania ha speso annualmente il 4-5% del suo GDP a favore dell’ex Germania dell’Est (Hunt 2008).

4 L’LDA non ha ricevuto tanta attenzione dagli storici dell’economia quanto ci si potrebbe aspettare. Buchheim (1990) resta la discussione più accurata. Rombeck – Jaschinski (2005) sottolinea le manovre diplomatiche che condussero all’accordo ed è meno preciso sulle implicazioni finanziarie dell’accordo. Guinnane (2015), che sarà pubblicato in forma rivista ed ampliata (in inglese) nel Bankhistorisches Archiv, fornisce dettagli e riferimenti aggiuntivi. Molto della storia può essere desunta dall’accordo stesso, disponibile in inglese nel House of Commons Paper Cmd. 8781. La conferenza che negoziò i debiti privati  riassunse il suo accordo nel Cmd. 8653. Gli accordi preliminari intergovernativi che portarono ai negoziati sono raccolti nel Cmd. 7667 e Cmd. 8252.

5 Per un esempio, cf. Stern (2010).

6  Da questo si ispira il titolo di uno studio accurato dei flussi finanziati fra le due guerre - American “Reparations” to Germany (Schuker 1988). Sebbene non fosse parte dell’LDA stesso, nel 1952 la Germania si impegnò ad un insieme di pagamenti che sono collegati alla situazione complessiva del periodo. Konrad Adenauer, il primo Cancelliere del dopoguerra, concordò che alla luce di ciò che i Nazisti avevano commesso al popolo ebraico, la Repubblica Federale doveva un supporto finanziario considerevole sia nei confronti del nuovo Stato di Israele sia nei confronti dei singoli individui (questi ultimi rappresentati dalla Conference on Jewish Material Claims Against Germany). La Germania accettò di pagare 1 miliardo di dollari a Israele e altri 500 milioni alla Conferenza.

7 il GDP della Germania Ovest misurato ai prezzi del 1991 più che raddoppiò dal 1950 al 1960 (deutsche Bundesbank 2004).

8 Negli anni Sessanta e Settanta l’autorità del debito tedesca aveva comprato a tassi fortemente scontati molti dei warrant per i ‘titoli ombra’ (Schattenquoten) che avrebbero dovuto essere emessi al momento della riunificazione. Glasemann (1990, p. 353) afferma che nei primi anni ’70  questi titoli venivano trattati all’incirca all’8% del loro valore nominale facciale.

9 il Regno Unito tagliò i crediti post-bellici per 51 milioni di sterline (circa 143 milioni di dollari)e  la Francia, di circa 4 milioni di dollari. Regno Unito e Francia rinunciarono agli interessi sul debito rimanente, mentre gli Stati Uniti non lo fecero, cosicché le somme non sono rigorosamente confrontabili.

10 Da Historical Statistics of the United States, series T – 1953.

Riferimenti Bibliografici

Abs, Hermann J (1991) Entscheidungen 1949-1953: Die entstehung des Londoner Schuldenabkommens, Mainz-München: von Haese und Kohler.

Buchheim, C (1990) Die wiedereingliederung Westdeutschlands in die weltwirtschaft 1945-1958, Munich: Oldenburg

Chrysoloras, N (2014) “Tsipras brings up German guilt in push for debt writedown,” Bloomberg Business, December 2.

Deutsche Bundesbank (2004) “50 Jahre Deutsche Mark. Monetäre Statistiken von 1948 bis 1997” GESIS Datenarchiv, Köln. ZA8186.

Glasemann, H-G (1990) “Die Schattenquoten aus dem Londoner schuldenabkommen”, Die Bank90(6): 347-353.

Glasemann, H-G (1993) “Vierzig jahre Londoner Schuldenabkommen”, Die Bank 93(8): 491-496.

Guinnane, T W (2015) “Financial vergangenheitsbewältigung: the 1953 London Debt Agreement”, Yale University Economic Growth Center, Discussion Paper No. 880, SSRN No. 493802. The original version of this paper was posted on SSRN in January of 2004.

Hunt, J (2008) “The economics of German reunification,” The New Palgrave Dictionary of Economics, S Durlaf and L Blume (eds), Palgrave Macmillan.

Porter, E (2015) “Germans forget postwar history lesson debt relief in Greece crisis,” The New York Times, July 7.

Rombeck-Jaschinski, U (2005) Das Londoner Schuldenabkommen: Die regelung der Deutschen auslandsschulden nach dem Zweiten Weltkrieg, München: Oldenburg.

Schuker, S A (1988) American ‘reparations’ to Germany, 1919-1933: Implications for the Third-World debt crisis, Princeton NJ: International Finance Section, Department of Economics, Princeton University.

Stern (2010) “Deutschland hat keine Kriegsschulden mehr,” Stern, Ocotober 3