'<h' . (('3') + 1) . '>'Le Rilevazioni del Ministero'</h' . (('3') + 1) . '>'
La storia è ben nota ma la riassumo brevemente. Il ministro Renato Brunetta (RB da qui in poi) ha avviato lo scorso maggio una campagna per la riduzione delle assenze dal lavoro dei dipendenti pubblici. Queste assenze possono prendere la forma di ingiustificato assenteismo alla Fantozzi oppure di assenze giustificate, ad esempio da motivi di salute. La presunzione di RB, evidentemente, è che le seconde siano state abusate per mascherare parte delle prime. Questa presunzione è rinforzata dal confronto col settore privato, dove le assenze sono di circa un terzo inferiori a quelle del comparto pubblico, anche dopo aver aggiustato per la differente composizione di genere (le donne tendono a fare più assenze e rappresentano circa il 55% dell'occupazione pubblica e il 35% di quella privata).
La campagna ha avuto due fasi:
- Annuncio, a fine maggio, di un giro di vite. Precedentemente, l’11 maggio, c’era stato un annuncio generico che non riguardava specificamente le assenze per malattia.
- La riforma della disciplina sulle assenze per malattia, contenuta nell’articolo 71 del decreto 112/08 (poi convertito in legge 133/08) entrata in vigore a fine giugno. Questo articolo disincentiva sia le assenze ingiustificate (obbligando l’amministrazione e disporre il controllo a domicilio dal primo giorno di malattia) sia quelle giustificate (decurtando lo stipendio di tutti gli extra rispetto alla paga base "tabellare")
Da questi provvedimenti ci si può ragionevolmente aspettare:
- Un effetto annuncio pressoché nullo (una punizione deve essere effettiva per indurre un comportamento diverso).
- Un effetto controllo anch'esso pressoché nullo (si tratta di pratica già normalmente prevista in molti comparti della pubblica amministrazione ma inattuata per carenza di personale: i controlli costano e non ho visto alcun calcolo costi/benefici in merito)
- Un effetto decurtamento positivo, cioé una riduzione delle assenze all’entrata in vigore del decreto 112/08, causata dall'introduzione di un effettivo costo monetario a seguito di un'assenza.
Contestualmente, il ministero ha avviato il monitoraggio mensile delle assenze dei dipendenti pubblici al fine di valutare gli effetti delle nuove misure. Finora ci sono state quattro indagini, riassunte nella Tabella 1. Il numero di ogni indagine nella prima colonna della tabella contiene il link al rispettivo report del ministero (l'indagine 3 di fatto contiene due indagini separate per i mesi di agosto e settembre).
Tabella 1. Le indagini mensili sulle assenze per malattia
| Indagine | Pubblicazione | Amministrazioni | Dipendenti Pubblici | Sul totale dei Dipendenti Pubblici |
|---|---|---|---|---|
| 1 | Luglio | 27 | 128.119 | 4.1% |
| 2 | Agosto | 70 | 205.994 | 6.5% |
| 3 | Ottobre | 1682 | 725.369 | 23.0% |
| 3 | Ottobre | 1520 | 1.399.916 | 44.4% |
| 4 | Novembre | 1658 | 1.496.817 | 47.5% |
[Fonte: Ministero per la pubblica amministrazione e l'innovazione]
Rispetto alle poche amministrazioni partecipanti alle prime rilevazioni, l'indagine del mese scorso ha coperto quasi la metà (47% circa) dei dipendenti pubblici.
Ogni indagine confronta i giorni di assenza per malattia rilevati in un certo mese (a partire da maggio 2008) con la corrispondente media dello stesso mese nel 2007. I dati riportati nelle quattro indagini sono riassunti nella Figura 1. La variabile rappresentata è il numero di giorni medi di assenza (retribuita e non) per malattia. Da settembre 2008 in poi il campione secondo il ministero è rappresentativo di tutta la pubblica amministrazione ad esclusione dei comparti scuola/università e sicurezza/difesa.
Figura 1. Ricomposizione della serie mensile delle assenze per malattia
[Fonte: Ministero per la pubblica amministrazione e l'innovazione]
La figura rivela un evidente e intuitivo ciclo stagionale ogni anno: le assenze si riducono in primaver
a e in estate per poi aumentare di nuovo in autunno e (presumibilmente, perché ancora mancano i dati) in inverno.
E' evidente che c'e' un effetto di livello, dato dalla distanza verticale tra la serie 2007 e quella 2008. Di questo RB si attribuisce il merito. La figura rivela anche un possibile e interessante effetto di velocita' che finora e' stato ignorato: nel pezzo di 2008 che vediamo, rispetto al 2007, le assenze si riducono piu' velocemente quando diminuiscono e aumentano meno velocemente quando crescono.
Alla luce dei risultati delle ultime due-tre indagini, il ministero conclude che le assenze per malattia si ridurranno nel secondo semestre 2008 di circa il 40% rispetto al 2007. Su base annua dovremmo quindi osservare una riduzione di circa il 20%, come illustro sotto. Le stime riportate in ogni indagine sono riassunte nella Tabella 2. Ogni casella indica la variazione stimata nel mese 2008 riportato in colonna rispetto allo stesso mese del 2007.
Tabella 2. Stima della riduzione delle assenze: confronto 2007-2008
| Indagine | Maggio | Giugno | Luglio | Agosto | Settembre | Ottobre |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | -9.1% | -18.5% | - | - | - | - |
| 2 | -8.3% | -18.2% | -36.4% | - | - | - |
| 3 | // | // | // | -44.2% | -44.5% | - |
| 4 | // | // | // | // | // | -43.2% |
[Fonte: Ministero per la pubblica amministrazione e l'innovazione]
Nella seconda indagine, il Ministero aveva riportato i dati anche per mesi precedenti a quello corrente ma riferiti al nuovo campione. Questo era estremamente utile perché permetteva di confrontare la nuova stima con la vecchia. Purtroppo questa informazione addizionale è sparita (si tratta delle caselle contenenti due barre in Tabella 2), una perdita secca di informazione per noi. Il ministero ha questi dati e sarebbe opportuno che li riportasse.
Ad esempio, come è evidente dalla Tabella 2 e dalla Figura 1, la prima indagine era condotta su un campione che sottostimava le assenze rispetto alla seconda indagine (che essendo basata su un campione più grande è presumibilmente più accurata della prima) e quindi ne sovrastimava la riduzione.
Questo, secondo me, è un indizio che punta al problema di selezione che illustro più in dettaglio sotto. Un altro indizio che punta nella stessa direzione è la presenza di un effetto annuncio a maggio (circa -8% nella seconda indagine) che contrasta sia con l'intuizione sia coi dati annuali delle Ragioneria Generale che riporto sotto. Se il ministero avesse continuato a rilasciare i dati come fatto durante l'estate avremmo potuto vederci più chiaro.
In un precedente post avevo commentato i risultati delle prime due indagini, sollevando due dubbi:
- La rappresentatività del campione, specificamente la possibilità che le amministrazioni rispondenti fossero prevalentemente quelle più virtuose, cioè quelle con assenze per malattia in calo.
- La possibile presenza di un trend discendente nelle assenze per malattia precedente alle iniziative di RB.
La conclusione era che questi problemi non consentivano di concludere nulla di preciso né sulla presenza né sulla dimensione di un effetto annuncio (di quello si parlava inizialmente), e che quindi l’enfasi del ministro sui risultati di quelle prime indagini, sebbene comprensibile, fosse quantomeno prematura. Durante una puntata di Matrix in cui Alberto Bisin aveva a sua volta sollevato questi dubbi, RB aveva liquidato le due osservazioni come irrilevanti e viziate da mancanza di informazione.
Vediamo se i due dubbi possono essere chiariti oggi alla luce di maggiori informazioni.
'<h' . (('3') + 1) . '>'Assenze per Malattia dal 1999 al 2007'</h' . (('3') + 1) . '>'
Iniziamo dal dubbio n. 2, e cioé dalla possibilità che le assenze abbiano un andamento discendente a prescindere dalle misure intraprese da RB. Le nuove indagini del ministero non contengono purtroppo elementi nuovi per valutare questa possibilità.
Esistono tuttavia dati del Conto Annuale della Ragioneria Generale, la fonte più completa di informazioni sul pubblico impiego, che ho raccolto ed analizzato. Purtroppo la serie delle assenze che si può costruire da questa fonte (assenze retribuite per malattia ed altre assenze non retribuite) non è del tutto compatibile con quella dell’indagine del ministero (assenze retribuite per malattia ed altre assenze per malattia non retribuite). Considerando però che le assenze per sciopero sono misurate a parte, la discrepanza non dovrebbe essere drammatica.
Dal conto annuale ho calcolato le assenze medie mensili negli stessi comparti considerati nell’indagine ministeriale, escludendo cioè scuola/università e sicurezza/difesa. La Figura 2 riporta la serie dal 1999 al 2007 e la previsione 2008 basata su una riduzione del 40% nel periodo giugno-dicembre 2008, equivalente a una riduzione di poco meno del 20% su base annua.
Quest'ultimo numero e' costruito come segue. Assumo una riduzione del 3% nel periodo gennaio-maggio 2008, rispetto allo stesso periodo 2007, indipedentemente dalle iniziative di RB. Questa e' una stima conservativa basata sugli effetti osservati nei campioni delle prime due indagine (vedi Tabella 2). Assumo inoltre che nei primi cinque mesi dell'anno ci si assenti per malattia, rispetto agli ultimi sette mesi, in proporzione al numero di mesi autunnali e invernali. Potrei essere piu' preciso se fosse disponibile almeno tutta la serie mensile 2007. Di nuovo: il ministero ha questi dati e sarebbe opportuno che li riportasse.
Figura 2. Assenze medie mensili per malattia e altre assenze non retribuite, 1999-2007.
Sono esclusi i comparti scuola/università e sicurezza/difesa.
* previsione 2008 basata sulle stime del Ministero per la pubblica amministrazione
[Fonte: Conto Annuale della Ragioneria Generale, varie annate]
E' indubbio che ci sia un andamento decrescente dopo il 2003. Ma, se la previsione del ministero si realizzasse, sarebbe altrettanto indubbia l’efficacia delle misure contenute nel decreto 112/08: si tratterebbe di una riduzione senza precedenti in almeno 10 anni.
Una nota: il dato per gli anni 2004-2006 in questa figura non è coerente con la Figura 1 nel mio precedente post sull'argomento (sebbene la direzione del cambiamento sia la stessa). Questo è dovuto a due cause. Primo, i dati usati nel vecchio post provenivano da una tabella della Ragioneria Generale (riportata in calce alla relazione sulla prima indagine del Ministero) dove si sommavano assenze per malattia e per altre cause, tra cui la maternità. La seconda fonte di discrepanza, piuttosto sorprendente visto che la Ragioneria Generale i conti deve saperli fare, è dovuta al fatto che la media aggregata è stata da loro calcolata in quella tabella come media semplice delle assenze medie nei diversi comparti. Questo non è corretto: i comparti in questo caso vanno pesati in base alla consistenza del personale.
'<h' . (('3') + 1) . '>'La Selezione "Favorevole" del Campione'</h' . (('3') + 1) . '>'
Il dubbio n. 1, la rappresentatività del campione, persiste. È vero che le ultime due indagini analizzano quasi la metà dei dipendenti della pubblica amministrazione, ma il problema non è solo quanta parte di questa si copre, a meno che non si copra la quasi totalità, naturalmente.
Il problema è che la rilevazione mensile continua a essere caratterizzata da auto-selezione: le amministrazioni che inviano i dati sono quelle che vogliono inviarli. Possono essere sollecitate a farlo, ma non obbligate. Questo almeno è quello che si deduce dalle modalità di raccolta pubblicate sul sito del ministero e dal fatto che nonostante a tutte le amministrazioni sia chiesto di inviare i dati, “solo” la metà dei dipendenti sono alla fine rappresentati.
Per porre rimedio a questo problema, il ministero è ricorso alla consulenza dell’ISTAT a partire dalla terza indagine. All’ISTAT è stato affidato il compito di "ripulire" i dati e fornire delle stime rappresentative di tutta la pubblica amministrazione (restano sempre escluse scuola/università e sicurezza/difesa) mediante procedure si stratificazione e pesatura del campione. Nell'appendice statistica all'ultima relazione si spiega come la rappresentatività sarebbe ottenuta. Il passaggio centrale è l'utilizzo di
coefficienti di riporto all’universo calcolati tendendo conto delle mancate risposte nei vari strati e calibrando gli stessi coefficienti su alcune variabili ausiliarie di cui si conosce il valore nei rispettivi universi. […] Le variabili ausiliarie utilizzate sono il numero di unità istituzionali della tipologia e la consistenza delle amministrazioni in termini di personale.
Si tratta di una procedura ben nota, ma se il problema è quello che uno può ragionevolmente supporre – cioè che sono le amministrazioni poco virtuose a non inviare i dati – allora questa procedura non lo risolve affatto, a meno che la virtuosità non sia correlata al tipo di attività istituzionale svolta e alla numerosità del personale. Non vedo ragione per cui debba essere così. In altre parole, rendere il campione rappresentativo rispetto a due variabili osservabili (tipologia istituzionale e personale) non garantisce affatto che sia rappresentativo rispetto alla distribuzione delle assenze per malattia.
Facciamo un esempio che renda chiaro il problema. Supponiamo che il ministero raccolga con le modalità di cui sopra dati che coprono il 50% del personale pubblico e che sulla base di questi dati stimi una riduzione delle assenze del 40%. Supponiamo anche che il restante 50% del personale faccia parte di amministrazioni dove in media le assenze sono rimaste invariate (e che proprio per ragioni legate a questo non abbiano partecipato all'indagine). La stima corretta è evidentemente 20%, non 40%.
A scanso di equivoci: l'azione intrapresa da RB e la pubblicazione di questi dati è di per sé un merito che va indubbiamente riconosciuto al ministro, e non voglio certo togliergli credito (anche se personalmente condivido più il merito che il metodo: ancor prima di considerazioni etiche, a che serve incentivare la gente ad andare a lavoro con 38 di febbre?). Quello che voglio dire è che visti i limiti di queste indagini sarebbe meglio aspettare il Conto Annuale 2008 – questione di pochi mesi – sostituire il dato effettivo alla previsione in Figura 2, e valutare.
'<h' . (('3') + 1) . '>'La mia Previsione
'</h' . (('3') + 1) . '>'
Se avessi 20 centesimi da scommettere dopo il decurtamento dei miei già miseri fondi di ricerca scommetterei su un numero più vicino al 20% di riduzione dell'assenteismo nel periodo giugno-dicembre 2008, ossia di circa il 10% su base annua, che costituirebbe peraltro un gran risultato. Sia la mia stima sia quella del ministero andranno poi aggiustate per la possibile presenza nel 2008 di una riduzione indipendente dalle iniziative di RB, il che sara' possibile quando saranno noti i dati mensili 2008.
Questo il ragionamento sottostante la mia previsione, basato su un concetto che gli economisti chiamano "elasticità dell'offerta di lavoro".
Il decreto 112/08 introduce un potente incentivo: non le visite fiscali obbligatorie dal primo giorno di malattia, per le ragioni dette sopra, ma il costo delle assenze per malattia. Come illustro sotto, il ministero stima implicitamente in circa 15 euro la decurtazione media, l'1% di uno stipendio di 1500 euro mensili. Considero questa cifra come lo stipendio medio di un rilevante gruppo di dipendenti pubblici.
Un dipendente pubblico può guadagnare quindi l'1% in più in un certo mese se riduce di un giorno le proprie assenze per malattia in quel mese, rispetto al caso di assenze invariate. L'elasticità dell'offerta di lavoro ci dice precisamente quante ore in più si lavora a fronte di un aumento dell'1% dello stipendio netto. Quindi possiamo calcolare l'elasticità implicita nella previsione del ministero (-40% di assenze) e valutare se il numero che otteniamo è ragionevole rispetto alle stime dell'elasticità comunemente accettate.
Prima dobbiamo fare un po' di conversioni. La media mensile di giorni di assenza per malattia nel 2007 è di circa 1.1, ossia 9 ore circa. Una riduzione delle assenze per malattia del 40% implica quindi che si lavora 3 ore e mezza in più, ossia il 2.2% in più in un mese di 160 ore lavorative (questa è la settimana di 35 ore meno le 8 ore di assenza per un giorno di malattia)
Lavorare il 2.2% in più a fronte di un aumento dell'1% nello stipendio netto equivale a un'elasticità, chiamiamola ε, pari a:
ε = 2.2%/1% = 2.2
Un'elasticità delle ore di lavoro (rispetto allo stipendio orario) di 2.2 è un numero troppo grande rispetto a quello che suggeriscono gli economisti del lavoro (RB e' uno di loro :-) ). Se prendiamo la metà, 1.1, come un numero più realistico (sebbene ancora molto generoso), la riduzione predetta per il periodo soggetto alle nuove misure è appunto di circa il 20%. Certo, sto tagliando con l'accetta: nessuno, che io sappia, ha mai stimato l'elasticità al salario delle ore dei dipendenti pubblici italiani, bisogna considerare la composizione demografica, il reddito ecc. ecc. Ma i numeri che suggerisco mi sembrano ragionevoli. Vediamo cosa dirà il Conto Annuale 2008.
'<h' . (('3') + 1) . '>'Minori Assenze Implicano Maggiore Produttività?
'</h' . (('3') + 1) . '>'
Ovviamente, non basta essere presenti al posto di lavoro per essere più produttivi. Quali sono in ultima istanza i benefici economici delle minori assenze?
La relazione all'ultimo monitoraggio li riassume così:
- Minori ritardi, più servizi, migliori livelli qualitativi, perché la riduzione delle assenze equivale a 68mila unità di personale in più, proiettando i risultati delle indagini su tutta la pubblica amministrazione.
- Minore spesa per 250 milioni di euro a causa della decurtazione dello stipendio e minore ricorso ai supplenti nelle scuole.
Secondo l'ultimo Conto Annuale (2007) le assenze per malattia in tutto il comparto pubblico sono pari a circa 40 milioni di giornate. A regime (cioe' nel 2009) una riduzione delle assenze per malattia del 40% equivale, a circa 16 milioni di giornate in più.
Quindi il secondo numero, la minor spesa per 250 milioni, rivela che il ministero stima in non più di 15 euro (250milioni/16milioni) la decurtazione giornaliera. Questo è il numero che ho usato sopra per la mia previsione da 20 centesimi.
Sul primo numero, una prima imprecisione metodologica è evidente: non si può estendere questa riduzione attesa ai comparti scuola/istruzione e sicurezza/difesa, che sono esclusi dall'indagine. Forse il ministero utilizza una metodologia che lo permette, ma non se ne fa menzione nella relazione. Comunque, includiamo questi comparti per seguire il ragionamento.
Sempre secondo l'ultimo Conto Annuale i dipendenti pubblici a tempo indeterminato sono circa 3 milioni e 400mila. Una riduzione delle assenze per malattia equivalente a 16 milioni di giornate in più in un anno per circa 235 giorni lavorativi produce l'equivalenza con 68mila unita' di personale (16 milioni/235).
Ma potrebbero essere anche 70 o 100mila, e la riduzione del 50% o 60%, non è questo il punto. Il punto è che è un grosso passo quello che va dall'aumentare la presenza sul posto di lavoro al miglioramento dei servizi in quantità e qualità: la produttività di un individuo in un giorno in cui va a lavoro solo per non subire la decurtazione dello stipendio non può essere pari a quella degli altri giorni: se uno è febbricitante, non ha dormito la notte per il mal di denti, s’è fatto la sera prima, o semplicemente quel giorno proprio non gli andava, questa persona sarà assai poco produttiva. Probabilmente non fa differenza, sul piano del servizio pubblico, che il soggetto in questione sia al lavoro o a casa quel giorno. Certo, può fare differenza sul piano etico, ma non è di quello che si sta parlando.
La vera sfida per RB è quindi iniziare a misurare e rendere pubblica la produttività in termini di servizi ai cittadini, relativamente al costo del personale pubblico. Misurare la produttività del servizio pubblico rispetto al costo è difficile, senza dubbio, ma possibile.
Per iniziare, il costo del personale è disponibile nel Conto Annuale. Riporto in Figura 3 l’indice del costo reale (deflazionando generosamente con l’indice dei prezzi al consumo) del personale della pubblica amministrazione nei principali comparti, e il totale.
Figura 3. Indice del costo reale del personale pubblico (2003 = 1)
[Fonte: Conto Annuale della Ragioneria Generale, varie annate]
Dovremmo iniziare a rispondere a domande come queste. A fronte del quasi 15% di aumento reale della spesa per personale nella magistratura, si fanno più processi? Si concludono più rapidamente? E a fronte del 10% di aumento reale nel comparto sicurezza, le città e le strade sono più sicure? Il personale delle università ha ricevuto un aumento reale del 7% nel periodo indicato: aumentano il numero e la qualita' dei nuovi laureati? Gli studenti si laureano più in fretta? Diminuiscono i fuoricorso?
Complessivamente, la spesa nel pubblico impiego era pari a circa 140 miliardi di euro nel 2003. L’aumento reale del 5% nel totale del pubblico impiego e' pari a 7 miliardi di euro in quattro anni, quasi lo 0.5% del PIL: cosa ricevono a fronte di queste maggiori risorse i contribuenti? In altre parole: queste 16 milioni di ore "lavorate" (e quindi pagate) in piu' grazie alla riduzione delle assenze per malattia producono benefici per i cittadini o solo l'apparenza dei medesimi?
Grazie, Alberto, la tua osservazione sui possibili effetti dovuti all'organizzazione del lavoro nella PA e' molto acuta.
A me veniva da pensare che l'assenteista fantozziano che viene "incatenato" al posto di lavoro possa addirittura ridurre la produttivita' degli altri perche' uno che non lavora di solito fa perdere tempo a chi lavora nello stesso ufficio (vuol parlare di questo e quello o di quello e quella), ma la tua ipotesi e' piu' seria.
Sarebbe interessante sentire l'esperienza di lettori che lavorano nel settore pubblico (ad esclusione degli accademici...)