Come e dove ridurre la spesa pubblica. Un esercizio di benchmarking

Il confronto con i migliori è da sempre il metodo più valido per capire come ci si possa migliorare. A questa regola non sfuggono gli Stati in rapporto, per esempio, alla spesa pubblica. Copiare il migliore non puo però esaurirsi nel cercare di portare la spesa allo stesso livello ma deve anche mirare a una sua riqualificazione, copiando il più possibile la distribuzione per classi di spesa e, cosa più difficile, l'efficienza e l'onestà nello spendere. Il benchmarking può anche essere un utile supporto a una seria spending review. Il confronto che segue avrà come riferimento sopratutto la Germania, prima della classe in Eurozona, e sarà, salvo alcuni dati preliminari, relativo alle spese del 2010, ultimo anno di cui Eurostat mette a disposizione dati dettagliati in classi e sottoclassi COFOG (Classification of the Functions of Government). 

Si veda anzitutto il ranking per spesa dei 27 paesi dell'Unione aggiornato al 2011.

Grafico 1 - Euro27 countries ranked for total and primary expenditure/pil - year 2011

link grafico formato grande

I dati sono secondo CE 1500/2000 e in linea con l'E.D.P. (Excessive Deficit Procedure), i soli disponibili per gli altri paesi. Le pubblicazioni del M.E.F.seguono di norma lo schema classico di contabilità nazionale secondo cui la spesa totale e primaria risultano mezzo punto più alte (il metodo CE 1500 considera alcune entrate spese negative). L'Italia si posiziona al decimo posto per la spesa totale e all'undicesimo per la spesa primaria fra i 27 paesi della C.E, e al settimo posto in entrambi i ranking fra i 17 paesi dell'Eurozona.
Da questo ranking sono quindi estratti i paesi che si ritengono più significativi e ai quali sarà confrontata l'Italia.

Grafico 2 - expenditure/pil 2011: Italy and other five significative eu countries

Il grafico in alto a sinistra ordina i sei paesi per spesa primaria/pil decrescente. I dati per l'Italia e la Germania (riferimento principale) sono:
Italia spesa totale / pil 50,0%, primaria 45,1% 
Germania spesa totale / pil 45,7% primaria 43,0%

Il grafico in alto a destra mostra, per gli stessi paesi, la variazione della spesa primaria / pil dal 2000 al 2011: mentre la Germania ha contenuto l'aumento entro circa un punto noi ci ritroviamo con oltre 5 punti in più. Va però osservato che gran parte del risultato tedesco è ascrivibile al 2011 in cui la spesa/pil si è contratta di ben 2,4 punti di cui 1,7 dovuti alla sola crescita del pil; i divari Italia - Germania, +4,37 punti per la spesa totale, +2,08 per la primaria nel 2011, erano nel 2010 +2,75 e +0,67 rispettivamente. Il grafico in basso a sinistra mostra la spesa pro capite (K€): essa non ha valenza economica ma dice semplicemente se gli abitanti del paese A godono di migliore servizi di quelli di B o viceversa (nell'ipotesi che i prezzi siano gli stessi, che la spesa sia gestita con medesima capacità e onestà e che la distribuzione della popolazione per età, che influenza welfare e sanità, sia la stessa). Non si può vantare il diritto di avere la stessa spesa pro capite se non si ha lo stesso pil pro capite per cui la spesa/pil rimane il parametro più valido per i confronti. L'ultimo grafico in basso a destra mostra come, rispetto alla Germania, il differenziale della spesa primaria pro capite sia sempre, tranne che per la Spagna, maggiore del differenziale del pil pro capite: questi paesi, assumendo la Germania come standard, spendono quindi di più in relazione alle loro possibilità. E' doveroso sottolineare che nella futura prossima situazione europea in cui tutti gli stati dovranno raggiungere e conservare il pareggio di bilancio varrà la seguente identità: 

 

Pressione fiscale = spesa primaria + spesa per interessi - altre entrate non tributarie.

 

Per poter imporre la stessa pressione fiscale non sarà sempre sufficiente avere la stessa spesa primaria; nel 2011, prendendo come riferimento la Germania, i nostri interessi erano più alti di 2,3 punti e le nostre entrate non tributarie minori di 0,8 punti per cui per avere il pareggio (o comunque lo stesso indebitamento netto) con la stessa pressione fiscale (ora 42,7% contro 39,5%) la nostra spesa primaria avrebbe dovuto essere inferiore di 3,1 punti. Poichè nel 2011 era addirittura superiore di 2,1 punti lo stesso deficit e la stessa pressione fiscale avrebbero richiesto un taglio della spesa di 5,2 punti di pil, oltre 80 miliardi. E non è finita qui: anche qualora partissimo con deficit e pressione fiscale allineati, qualora l'anno successivo la nostra crescita fosse minore di quella tedesca per mantenere l'allineamento dovremmo ridurre ancora la spesa primaria. Ecco un'altra dimostrazione dell'importanza della crescita.QUI

Grafico 3: Trend of expenditure and some of its components / pil.

Hint: i grafici a destra si fermano al 2010

Fino almeno al 2004 avremmo potuto essere noi il benchmark virtuoso per la Germania; purtroppo nel 2005-2006 la nostra spesa primaria in rapporto al pil ha continuato a crescere mentre quella tedesca ha continuato a diminuire portandosi due punti sotto la nostra, divario che, salvo il 2010, è stato mantenuto fino al 2011. Il divario fino al 2010 era determinato per lo più dalla spesa in conto capitale. L'erraticità della nostra spesa in conto capitale è dovuta in massima parte a motivi contabili: il picco del 2006 è determinato dalla remissione dei debiti alla società TAV.

Le tabelle che seguono sono estratte dalla sezione COFOG di Eurostat aggiornate ancora al 2010. I commenti useranno il presente come fossimo nel 2010; la spesa citata, quando non specificato diversamente, sarà sempre la spesa primaria o una sua componente rapportata al Pil. I confronti sono fra le incidenze sul Pil mentre la valorizzazione delle differenze è fatta moltiplicando il PIL italiano del 2010 (1553 miliardi) per la differenza in percentuale fra le due incidenze a confronto. La Francia fornisce dettagli sotto le classi COFOG solo per sanità e protezione sociale.

Tabella 1: Classic expenditure breakdown 

Questa tabella mostra lo split classico della spesa. Non è molto adatta al benchmarking ma si presta a chiarire alcuni punti:

1) un'interpretazione letterale e acritica dei dati puo spesso portare, in buona fede, a conclusioni errate. Come si puo vedere l'incidenza del costo del lavoro pubblico per la Germania è molto bassa e atipica rispetto a tutti gli altri paesi. Più di un politico e più di un giornalista economico hanno urlato urbi ed orbi dalla tv che la nostra spesa per i dipendenti pubblici è più di tre punti maggiore di quella tedesca e quindi lì bisogna usare l'accetta. Se si splitta il lavoro per classi Cofog (tabella 2 seguente) si nota come questa differenza (3,24 punti) sia dovuta principalmente alla sanità (2,16 punti) e quindi all'istruzione (0,93 punti). Informandosi ulteriormente si apprende che il personale sanitario in Germania non dipende direttamente dallo Stato ma è pagato dai relativi ordini professionali che fatturano il servizio allo stato. Il costo di questo servizio viene contabilizzato come "intermediate consumptions": non a caso la sua incidenza sul Pil per la Germania risulta a sua volta atipica in senso contrario  e di ben 4,3 punti superiore alla nostra.

2) Sempre nel campo della spesa per lavoro, per fare confronti efficaci bisognerebbe anche considerare i diversi livelli di tassazione a cui il lavoro stesso è soggetto: infatti il suo effetto sui saldi dipende dal suo costo netto. La penultima colonna della tabella 2 dà per ogni livello COFOG di quanto si potrebbe diminuire il nostro costo del lavoro (compensation of employees), a parità di saldi e quindi di netto erogato, se fosse tassato come in Germania.

Tabella 2: Compensation of employees by COFOG classes

3) Infine per quanto concerne i nostri 135,8 miliardi di consumi intermedi (voce classica in bilanci MEF = in Eurostat "intermediate consumptions" + "expenditures on products to households via market producers", quest'ultimo addendo per noi essenzialmente pagamenti di prestazioni alla sanità privata convenzionata) benchè l'incidenza sul pil sia maggiore solo di quella greca e uguale a quella della Spagna molti sono convinti che possano essere ridotti almeno del 20%; il dato è realistico poichè nelle "intermediate consumptions" si annida buona parte della corruzione e anche il costo dei pagamenti ritardati: rimane la difficoltà pratica a ridurla considerando la molteplicità dei centri autorizzati ad effettuare acquisti in autonomia. Anche la centralizzazione degli acquisti presso il CONSIP e i costi standard suscitano qualche dubbio circa la loro efficacia:

 

a) CONSIP: la Corte dei Conti ha scritto da qualche parte che le ASL del Friuli Venezia Giulia pagano a 35-40 giorni mentre quelle della Calabria sopra i mille. Se venisse chiesta una quotazione dall'ASL di Gioia Tauro (speriamo che esista) ,poichè il venditore sa che dovrà finanziare per quasi tre anni ed il denaro gli costa l'8% l'anno, sono certo che la quotazione sarà almeno il 20% superiore rispetto ad una analoga per Cividale del Friuli. Sorge quindi spontanea una domanda: quando la Consip chiede una quotazione di un item per tutte le ASL del paese quale sarà la quotazione? Quella per la Calabria o quella per il Friuli? Quasi sicuramente sarà una intermedia che, per precauzione, risulterà più vicina a quella della Calabria: si puo quidi essere certi che con il CONSIP si risparmi? Il CONSIP non dovrebbe solo organizzare gli acquisti ma anche disporne i pagamenti in modo che essi avvengano in tempi uniformi.

b) COSTI STANDARD: molti dei beni acquistati sono commodities e il loro prezzo sul mercato varia in più e meno velocemente e frequentemente nel tempo. Il costo standard sarebbe invece stabilito con un procedimento burocratico lungo e pertanto poco flessibile. Nei periodi in cui il costo standard risultasse maggiore del prezzo di mercato si sprecherebbero soldi mentre nel caso contrario non si riuscirebbe  ad  acquistare il bene.

Per la sanità CONSIP e prezzo standard erano già una realtà con la vecchia INAM: ma il prezzo standard era il migliore prezzo del momento, quindi adeguabile al mercato con prontezza e anche i pagamenti erano centralizzati per cui le distorsioni per le differenze dei tempi di pagamento erano inesistenti. Ma ora si vuole inventare, in peggio e con enormi complicazioni, ciò che esisteva già.

 

Tabella 3: Expenditure 2010 by COFOG classes

Nella tabella il dato dello Stato più spendaccione è riportato in rosso e carattere grande, quello di chi lo segue a ruota ancora in rosso ma con carattere normale, il dato dello Stato più virtuoso è riportato in verde e carattere grande ed infine ancora in verde e carattere normale il dato del secondo Stato più virtuoso. L'assenza di colori, tranne un verde per la cultura, nella colonna dell'Italia, ci rassicura che la nostra spesa è nella media non solo per il totale ma anche per le singole destinazioni di spesa. La Francia è la più spendacciona seguita dal Regno Unito mentre la Germania la più virtuosa. Se la nostra spesa fosse allineata a quella tedesca per le classi in cui è maggiore e lasciata invariata quando minore il totale diminuirebbe di quasi 2 punti, circa 30 miliardi; non basterebbe ad allineare anche il nostro indebitamento netto (-4,6% ) e la nostra pressione fiscale (42,7%) a quelli tedeschi (-4,3% e 39,5%); per questo obiettivo sarebbe necessario un ulteriore taglio alla spesa di quasi 25 miliardi (1,6 punti di pil). 

Tabella 4: Expenditure variation 2010 vs 2000

In questa tabella e nelle seguenti il verde e il rosso sono usati per Germania e Italia rispettivamente  e non hanno quindi il significato di tabella 3.

Per quanto riguarda la variazione nel decennio 2000-2010 la nostra spesa è cresciuta quasi il doppio di quella tedesca ed i maggiori aumenti si sono riscontrati nella spesa sociale e nella sanità. Francia, Spagna e Regno Unito hanno fatto peggio di noi nella spesa sociale, Grecia e Regno Unito nella spesa sanitaria.

Di seguito, si analizzeranno una a una tutte le classi COFOG suddivise per sottoclassi, e si cercherà di effettuare un benchmarking ragionato. QUI la descrizione dettagliata di ogni division e group COFOG (classi e sottoclasse nell'articolo).

Tabella 5: General public services

La prima riga contiene i costi diretti della politica e di ambasciate e consolati; fossimo allineati alla Germania (che comunque spende di più di Spagna. Grecia e Regno Unito) risparmieremmo quasi 11 miliardi (lo 0,7% del Pil); se di questi ne girassimo uno agli aiuti internazionali ed uno alla ricerca di base potremmo comunque ridurre la spesa di 9 miliardi. La rete consolare è ancora quella disegnata quando ci si muoveva a dorso di mulo, non c'era Skype, posta certificata e firma elettronica: oggi potrebbe essere rivisitata traendone risparmi. Questa materia è però terra minata per gli spending auditors: i soggetti eventualmente destinatari dei tagli o sono ancora abbastanza potenti e vendicativi (politici) o, come il loro capo Terzi di Santagata, sono quasi tutti "di qualcosa"; la diplomazia è la loro ultima spiaggia e la difenderebbero con i denti.

Tabella 6 - Defence

Per la difesa (prima riga) nel 2000 spendevamo come la Germania che in seguito però ha ridotto la spesa in termini reali del 6% mentre noi l'abbiamo aumentata del 24%. Se ci allineassimo alla Germania, ridimensionando le nostre velleità di grande potenza, risparmieremmo oltre 7 miliardi. (6 miliardi se allineassimo il totale). Regno Unito e Francia hanno ancora il retaggio dell'Impero mentre la Grecia deve, a seconda dei punti di vista, difendersi dalla o insidiare la Turchia. Fa anche riflettere come la retribuzione media delle Forze Armate sia uguale a quella della Sanità e il 25% e più alta di quella della Scuola, Università esclusa (tabella 7 seguente). Anche per questo item si consiglia agli auditors la massima prudenza: coloro che ci difendono sono armati.

 Tabella 7 - Retribuzioni medie Pubblica Amministrazione

QUI in formato grande più leggibile, QUI il documento completo (interessante) dal quale è estratta la tabella.

Tabella 8 - Public order and safety

Per i corpi di polizia (prima riga) spendiamo di più della Germania ma meno di Spagna e Regno Unito (tre corpi, scorte, livelli retributivi come da tabella 7); un riallineamento varrebbe oltre 7 miliardi. Per la giustizia (terza riga) spendiamo meno di tutti mentre esageriamo con le carceri (quarta riga) da cui sarebbero recuperabili ulteriori 2 miliardi. Se si considera la spesa per detenuto le nostre carceri fino al 2007 sembravano alberghi a cinque stelle (Grafico 4 seguente). Ma attenzione! Anche i poliziotti sono armati. Peraltro non appena si accenna a tagli in questa area aumentano i problemi di ordine pubblico.

Grafico 4 - costo medio giornaliero per detenuto

  Tabella 9 - Economic affairs

Per questa voce spendiamo globalmente meno della Germania ma quasi tutto il risparmio è dovuto alla prima voce (aiuti al sistema industriale in generale e supporto alle esportazioni). Viceversa i trasferimenti "puntati" ad aziende agricole (Coldiretti = serbatoio di voti) e industrie particolari (i padroni delle ferriere ammanicati) sono maggiori; se allineati a quelli tedeschi potremmo risparmiare quasi 2 e 6 miliardi rispettivamente. Un discorso a parte merita il trasporto (sottoclasse più costosa) che ci costa quasi 5 miliardi in più rispetto all'allineamento alla Germania. Abbiamo importanti opere in corso (TAV) inoltre sussidiamo il trasporto pubblico locale per permettere "prezzi politici" degli abbonamenti di studenti e lavoratori. Forse sarebbe meglio alzare gli stipendi netti dei lavoratori riducendo il cuneo fiscale in modo che anch'essi possano pagare il prezzo industriale del trasporto.

Tabnella 10 - Environment protection

Il trattamento dei rifiuti da solo vale 6,5 miliardi con i risultati che tutti conosciamo (Napoli,ora Roma). Allineandolo alla Germania recupereremmo  più di 3  miliardi. Quanto alla "Protection of biodiversity" se si legge ciò che significa 

 

This group covers activities relating to the protection of fauna and flora species (including the reintroduction of extinct species and the recovery of species menaced by extinction), the protection of habitats (including the management of natural parks and reserves) and the protection of landscapes for their aesthetic values (including the reshaping of damaged landscapes for the purpose of strengthening their aesthetic value and the rehabilitation of abandoned mines and quarry sites).

 

e si pensa ad abusivismo, ecomostri e alluvioni, i 3 miliardi spesi in più rispetto alla Germania suonano alquanto comici. Possiamo consolarci vedendo che Spagna, Francia e Regno Unito come totale spendono più di noi.

Tabella 11 - Housing and community amenities. 

Toglieteci tutto ma non la luce! Anche se ci costa oltre un miliardo in più rispetto alla Germania ( e non solo nel 2010 - lampade a led dove siete? Oppure sarebbe sufficiente ritardare l'accensione e anticipare lo spegnimento di un'ora dell'illuminazione pubblica per risparmiare 300 milioni); gli acquedotti,dove, invece di tappare le falle, riempiamo i CDA di trombati ce ne succhiano un altro.

Per "community development", ossia, secondo la definizione ufficiale:

 Administration of community development affairs and services; administration of zoning laws and land-use and building regulations;

- planning of new communities or of rehabilitated communities; planning the improvement and development of facilities such as housing, industry, public utilities, health, education, culture, recreation, etc. for communities; preparation of schemes for financing planned developments;

- production and dissemination of general information, technical documentation and statistics on community development affairs and services.

spendiamo mezza dozzina di miliardi , 2 in più rispetto alla Germania: sembra un'esagerazione. Con l'edilizia popolare invece siamo molto prudenti, anche se il Letta poco furbo la considera un jolly per fare rientrare i cervelli. Ma quanto spende la Francia? Peccato non dia il dettaglio.

Tabella 12 - Health

Qui la specificità della Germania discussa in precedenza (personale sanitario non dipendente pubblico) rende difficile il confronto.  Si puo solo considerare il costo totale 0,4 punti di Pil più alto che valgono almeno 6 miliardi. Francia e R.U. spendono più di noi.

Tavola 13 - Recreation, culture and religion 

E' noto che noi siamo un popolo molto religioso per cui per la religione spendiamo 0,11 punti in più, quasi 2 miliardi; e cultura e sport vadano a farsi fottere.

Tavola 14 - Education 

Per la scuola anzitutto avremmo bisogno di una riqualificazione spostando mezzo punto dalla scuola primaria e secondaria all'Università. Con il recupero dell'extra costo della scuola primaria e secondaria e dei servizi si potrebbero risparmiare quasi 5 miliardi. È da notare come oltre la Germania solo la Grecia spenda meno di noi; ma nessuno, nemmeno la Grecia, umilia l'Università come noi.

Tabella 15 - Social protection.

Il quadro della social protection andrebbe tutto ridisegnato. Considerando la differenza del salario netto fra Italia e Germania la spesa per "sickness and disability", anche se più bassa potrebbe risultare adeguata. Per "Unemployment" (ammortizzatori sociali) la spesa andrebbe aumentata; per la stessa ragione precedente sarebbe sufficiente portarla al 2,0%. (costo circa 18 miliardi); 16 avrebbero potuto derivare dalla riforma pensionistica a regime se fosse stata fatta cinque anni fa e i rimanenti 2 dagli oltre 4 che si possono ottenere abbassando l'aliquota della reversibilità dal 60% al 54% (Bossi la voleva portare a zero). Con gli altri 2 si potrebbe portare la spesa per l'esclusione sociale allo 0,2%. Questo ribilanciamento potrà essere fatto solo nel 2016 quando la riforma delle pensioni sarà a regime. La Francia spende per la previdenza (seconda, terza e quarta riga quanto noi. Spagna e Regno Unito spendono molto meno ma nel R.U. una parte importante della previdenza è privata, fuori dal perimetro statale.

Conclusione:

I riallineamenti descritti avrebbero ridotto la spesa di circa 55 miliardi, che è un bel gruzzolo, e permesso una pressione fiscale uguale a quella tedesca (39,5 contro 42,7) con lo stesso deficit (4,3 contro 4,6). Si potrebbe obiettare che l'anno seguente con la più bassa crescita  (0,4% contro 3,0%) e con il maggiore spread degli interessi (2,3 punti contro 2,1), mantenere l'allineamento di pressione fiscale e risultato avrebbe richiesto un ulteriore taglio alla spesa di 25 miliardi innescando un processo apparentemente senza fine. Anche se non dimostrabile questa visione superfissa è falsa: con oltre tre punti di pressione fiscale in meno la crescita sarebbe stata sicuramente maggiore e lo spread degli interessi e l'inflazione minori; con piccole correzioni nel giro di due tre esecizi avremmo potuto agganciare la struttura del nostro bilancio a quello tedesco.