Tra alibi e responsabilità, un po’ di trasparenza

25 aprile 2017 Vitalba Azzollini

Si susseguono i governi, ma la manina pronta a operare nell’ombra, alla bisogna, per modificare testi normativi già approvati, resta saldamente aggrappata alla poltrona del potere

Dal condono delle frodi fiscali sotto il 3% del 2015 al “balletto di tasse dentro-fuori ad ogni manovra finanziaria”, gli esempi del solerte ed occulto operare di tale manina sono molti. Questa volta si tratta della disposizione che negli ultimi giorni ha eliminato uno dei poteri in materia di contratti pubblici attribuiti all’Autorità Nazionale Anticorruzione. In ogni singolo passaggio “tracciato” - dalla prima approvazione del Consiglio dei Ministri, all’esame dell’apposita Commissione parlamentare al vaglio del Consiglio di Stato – la disposizione “incriminata” era presente nel testo: poi, quando quest’ultimo è arrivato alla firma del Capo dello Stato, è improvvisamente scomparsa.

Non è detto che la manina operi sempre per il peggio. Ad esempio, la norma inspiegabilmente soppressa era contestabile per molti versi, e più volte l’aveva criticata il Consiglio di Stato. Essa conferiva all’ANAC, qualora ravvisasse un vizio di legittimità nell’atto di una procedura di gara, il potere di chiedere con una “raccomandazione vincolante” (“un ossimoro”, cit. Consiglio di Stato) alla stazione appaltante di agire in autotutela e di rimuovere gli eventuali effetti dell’atto illegittimo: in altri termini, l’ANAC poteva imporre “a soggetti autonomi (regioni e comuni hanno anche un'autonomia costituzionalmente garantita) di autoannullare i propri atti”. Palazzo Spada aveva ben evidenziato che così si attribuiva a una mera autorità di vigilanza un potere di “annullamento mascherato”, obbligando le amministrazioni ad agire in giudizio per difendere la legittimità del proprio operato (di cui peraltro è da presumere la legittimità fino a prova contraria, come osservava il Consiglio di Stato). I giudici avevano, quindi, invitato il legislatore non a sopprimere il potere dell’ANAC, bensì a rimodularlo secondo il modello del “controllo collaborativo”, sancito per l'Autorità garante della concorrenza e del mercato. L’AGCM, infatti, lungi dai contorsionismi previsti per l’anticorruzione, esprime un parere motivato, con l’indicazione delle specifiche violazioni riscontrate nell’atto di una pubblica amministrazione e, qualora quest’ultima non vi si conformi, è sull’AGCM stessa che grava l’onere di agire giudizialmente.

Critiche alla disposizione ora abolita erano state formulate anche sul piano degli impatti, rilevandosi tra le altre cose che essa avrebbe generato un “contenzioso sul precontenzioso”. Sul piano politico, inoltre, era stato osservato come all’ANAC venissero assegnati poteri di supplenza a governanti e giudici non molto efficienti. Tuttavia, nonostante le svariate e motivate obiezioni alla norma, il Presidente del Consiglio l’aveva voluta ostinatamente.

Dunque - potrebbe eccepirsi a questo punto - perché lamentarsi della manina che ha rimosso una norma tanto contestata? Perché anche i migliori fini non sono mai tali da giustificare trame e metodi poco chiari, se orditi da chi dovrebbe – per la funzione che svolge – operare sempre in modo trasparente: pertanto, non può difendersi l'opaco agire di chi è tenuto a rendere conto delle proprie azioni alla comunità dei governati. E se di buoni fini effettivamente si tratta, buoni governanti sono in grado di dimostrarlo: quindi, se non lo fanno, sorge il sospetto che o i fini o i governanti non siano poi così buoni. “Disclosure” nel procedimento normativo è anche spiegazione delle ragioni che inducono alla introduzione, modifica o eliminazione di regole del diritto: strumenti quali relazioni tecniche, AIR, ATN ecc. servono, appunto, a far sì che ogni scelta di regolazione sia provvista di motivazione e, dunque, sindacabile dagli interessati. Tali strumenti sono, quindi, funzionali anche all’accountability, cioè all’assunzione di responsabilità, dei regolatori: quest’ultima è il contrappeso del potere. Appare allora chiaro il perché non possano accettarsi manine che agiscano nell’ombra, qualunque ne sia l’intento.

A proposito di intenti, è indubbio che il metodo qualifichi il merito: ebbene, ciò che assomiglia non a una chiara scelta normativa, ma a un furto con destrezza, commesso in modo da non lasciare tracce, è difficile sia stato ispirato dagli intenti migliori o, quanto meno, da intenti tali da essere trasparentemente resi noti. Peraltro, per una volta, la relazione ex ante sugli impatti delle modifiche al testo di legge era stata esaustivamente elaborata e avrebbe potuto contenere i motivi per cui la norma in questione veniva cassata. Invece, niente.

Tornando dal metodo al merito, è così sicuro che - nonostante le molte critiche al testo in discorso - la famosa manina abbia agito bene? I fatti parlano chiaro, a questo riguardo. Il Consiglio di Stato - come spiegato sopra - non ha mai chiesto la rimozione della norma, bensì la sua correzione in conformità alle disposizioni già vigenti in materia di antitrust, peraltro già giudicate positivamente dalla Consulta. E perché il Consiglio chiedeva di conformare le attribuzioni dell’ANAC a quelle dell’AGCM? Per assicurare all’Autorità anticorruzione l’esercizio efficace del potere previsto, nel rispetto dei principi dell’ordinamento. E invece la manina cos’ha fatto? Ha cancellato tout court la norma. Non l’ha riformulata, come chiesto dai giudici, l’ha proprio eliminata del tutto: e con la norma ha eliminato lo specifico potere che essa conferiva all’Autorità. Inoltre, come se non bastasse, qualche esponente politico, nel malcelato tentativo di difendere la manina incriminata, ha provato a scaricare ogni responsabilità sul Consiglio di Stato, cercando di far passare la notizia (fake news si può dire in questo caso?) che la soppressione fosse conforme ai desiderata di Palazzo Spada. Ma i giudici, i quali non avevano mai chiesto l’eliminazione della norma – lo si ribadisce per l’ennesima volta – hanno prontamente rimesso ogni pezzo del puzzle al proprio posto.

Ciò premesso, a chi appartiene la manina di cui si parla? Difficile dirlo. Il procedimento normativo è un iter complesso, le mani che rimodellano i testi di legge sono molte e i testi stessi vengono sempre più sovente resi pubblici con enorme ritardo rispetto all’approvazione. Tuttavia, risalendo la catena delle responsabilità - quelle che fanno da contrappeso al conferimento di poteri, come detto - a qualche conclusione può pervenirsi. Lungi da fallaci opinioni, basta consultare un testo ufficiale che conferisce un lungo elenco di poteri a una carica istituzionale, la quale può avvalersi di strutture le cui competenze chiunque può verificare. Questo è "tutto". Quanto al motivo per cui il potere dell’ANAC, anziché essere rimodulato, è stato cancellato, l’indicazione “follow the money” potrebbe essere quella giusta. Ma a questo punto si sconfina dal campo del diritto, meglio fermarsi.

In conclusione, non è solo e tanto questione di sostanza, cioè l’opportuna eliminazione dell’eccessivo potere di un’autorità indipendente, come qualcuno afferma per minimizzare l’operato della manina tutto-fare: è questione di trasparenza, di tracciabilità di ogni passaggio nel processo di elaborazione di atti che sono destinati a incidere sulle vite di tutti. Quando “con destrezza” la politica ci sfila il portafoglio, imponendoci esosi carichi fiscali, spropositati oneri amministrativi e molto altro – sempre con gli intenti migliori, neanche a dirlo - non se ne lamentino quelle anime belle che oggi difendono la manina che nell’ombra ha rimesso tutto a posto: non si può giustificare selettivamente un modo di legiferare opacamente illiberale. O si è liberali secondo convenienza.

 

* Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente dell’autore e non coinvolgono l’istituzione per cui lavora.

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