Giustizia I: La separazione delle carriere dei magistrati

Domanda: pensi sia presto per parlare di costi? Meglio: credi che le dicotomie sistema accusatorio / sistema inquisitorio e carriera unica / carriere separate portino con sé anche differenze importanti per quanto riguarda i costi totali della "macchina della giustizia"?

Il processo accusatorio in termini teorici rappresenta l'ottimo: un serrato confronto tra pari (accusa e difesa) posti di fronte  ad un giudice imparziale, con la prova che si forma nel dibattimento ed in contraddittorio tra le parti.

E' però vero che questo ottimo principio poggia su un pre-requisito ipocrita: per funzionare deve rappresentare l'eccezione e non la regola.

Se tutti i processi venissero decisi all'esito del dibattimento, e quindi con la piena garanzia del rito accusatorio, il sistema collasserebbe.

Perchè il sistema accusatorio funzioni è necessario che la maggior parte dei processi si chiudano con riti alternativi, evitando il dibattimento che è invece il momento supremo del rito accusatorio.

Occorre cioè che i processi siano il più possibile definiti dal patteggiamento e dal giudizio abbreviato, che sono riti privi della solennità e delle garanzie del dibattimento e definiti o in camera di consiglio sulla base delle prove del solo PM o sull'accordo delle parti, il tutto a fronte di sconti di pena (altrimenti perchè mai un imputato rinuncerebbe a delle garanzie ?).

All'epoca dell'entrata in vigore del nuovo codice, si ipotizzava che per farlo funzionare bene solo il 10-15% dei casi doveva giungere al dibattimento, nei fatti, però i riti alternativi non sono riusciti ad occupare pienamente lo spazio che gli doveva essere riservato, anche perchè chi può (rectius chi può permettersi di pagare gli avvocati) ha giustamente - dal suo punto di vista - preferito portare i propri processi in aula e cercare di sfruttare i tempoi processuali e raggiungere la prescrizione.

La separazione delle carriere è poi la naturale evoluzione del sistema accusatorio.

Io mi ritrovai a fare il mio uditorato a cavallo dell'entrata in vigore del codice Pisapia e la necessità di separare le carriere era sentita sin da allora anche all'interno della Magistratura. Il principale ostacolo era (ed è) il timore di un controllo dell'esecutivo sui magistrati dell'accusa.

E' quindi evidente che qualsiasi riforma in tal senso dovrà dare delle garanzie per quanto riguarda l'autonomia dei PM.

Una soluzione simile a quella suggerita da Alberto (un "CSM per i PM") era stata partorita dall'abortita (scusate il gioco di parole) commissione bicamerale che, presiduta da D'Alema, aveva cercato di riformare la Costituzione all'epoca del primo governo Prodi e con ogni probabilità è l'unica soluzione che consentirebbe di contemerare le esigenze di indipendenza ed efficienza.

L'autonimia del PM è poi rafforzata dalla obbligatorietà dell'azione penale e quindi in questo non sono d'accordo conl'articolo.

Anzichè rendere discrezionale l'azione penale, è molto più "sano" dal punto di vista della politica criminale, sfoltire le ipotesi di reato, depenalizzando le fattispecie non più attuali o la cui sanzione penale è eccessiva e consentire così alle procure di concentrarsi sui reati veramente importanti. Oltretutto mi pare più giusto che sia il potere legislativo ad assumersi la responsabilità circa quali reati perseguire e quali no, invece di lasciare questa (pericolosa) discrezionalità ai magistrati.

Non sono un esperto di diritto. Il mio mestiere è quello del matematico. Mi ritengo però anche un esperto di sistemi universitari, ed è quest’ultima mia competenza che mi induce ad una grande cautela quando si parla di possibili radicali riforme del sistema della giustizia. Come esperto del sistema universitario, ho potuto osservare che la diagnosi, o almeno una analitica descrizione, dei mali presenti in una pubblica amministrazione è piuttosto facile. Molto più difficile è trovare dei rimedi. O meglio è facile, ma pericolosamente fuorviante, trovare rimedi che discendono da posizioni di principio, senza che sia possibile prevederne le conseguenze. Ho imparato anche che, quando si ha a che fare con un sistema capace di rispondere in modo autonomo, le riforme più radicali finiscono per avere conseguenze imprevedibili e incontrollabili.

Per questo sono molto preoccupato che la cosiddetta “separazione delle carriere” dei pubblici ministeri da quelle dei giudici possa essere un rimedio peggiore del male.

Nei casi giudiziari che ho cercato di seguire puntualmente, il Pubblico Ministero, che dovrebbe dirigere la polizia giudiziaria, ha finito per dipenderne invece quasi totalmente. La polizia che, a torto o a ragione, ritiene di essere più competente dei magistrati in tema di indagini, non si fa scrupolo di presentare al Pubblico Ministero le più avventate ed arbitrarie conclusioni come il risultato di certezze, derivanti da indagini seguite da precisi riscontri. Al tempo stesso la formale dipendenza della polizia giudiziaria dal Pubblico Ministero la esonera da ogni responsabilità e la rende partecipe dell’autonomia, insindacabilità e sostanziale immunità penale e disciplinare del magistrato.Per contro l’obbligo dell’azione penale, in presenza di pressioni da parte dell’opinione pubblica, costringe il magistrato ad agire sulla base delle conclusioni di qualsiasi “informativa di polizia”, anche completamente infondata. Siamo sicuri che la “separazione delle carriere” non possa aggravare questa situazione? Siamo sicuri che la debolissima figura del Giudice delle Indagini Preliminari sia in grado di esercitare il necessario controllo di legalità su un Pubblico Ministero completamente identificato con la polizia? E come potrà essere esercitato questo controllo in assenza di regole sull’ammissibilità delle prove?

C’è un altro punto che spesso è sollevato e sul quale non mi trovo d’accordo con le soluzioni in generale proposte. Io non credo che l’azione disciplinare, comunque riformata, possa essere un rimedio al comportamento illegittimo di un magistrato.Cominciamo a dire che l’azione disciplinare non funziona mai o quasi mai per gli impiegati pubblici. Ad esempio, a quel che mi è stato riferito da autorevoli membri della Commissione di Disciplina del Consiglio Universitario Nazionale, la decorrenza dei termini per i procedimenti disciplinari riguardanti i docenti universitari è sostanzialmente la norma.Sembra infatti che giungano all’attenzione della Commissione di Disciplina entro i termini prescritti, quasi soltanto i casi dove è visibile un “fumus persecutionis”, attribuibile a contrasti di interessi accademici o professionali. Negli altri casi, che sono la maggioranza, ritardi e distrazioni portano quasi sempre alla non procedibilità. Credo proprio che per nessuna categoria di impiegati pubblici si possa parlare di azioni disciplinari efficaci.Perché dunque l’azione disciplinare dovrebbe funzionare per i magistrati? Io penso invece che le chiacchiere sulla possibilità di un’azione disciplinare efficace nei riguardi dei magistrati nascondano, consciamente o inconsciamente, il desiderio di non cambiare nulla. Si può difendere l’arbitrio del magistrato, nella forma del principio del “libero convincimento del giudice”, che si basa sul “libero convincimento del pubblico ministero”, a sua volta basato sul “libero convincimento del poliziotto”, sostenendo che “ogni abuso sarà punito”. Poi in realtà questo non è possibile e resta soltanto l’assoluto arbitrio.

Mi sembra che il rimedio giusto all’arbitrio non sia un’improbabile riforma efficace dei procedimenti disciplinari, ma piuttosto l’introduzione, anche in forma limitatissima, di norme che escludano l’efficacia di prove acquisite irregolarmente. Non ho la competenza tecnica necessaria per fare una proposta precisa. Penso però che si potrebbero rendere inutilizzabili, ai fini dell’accusa, tutte le deposizioni di un coimputato che non sia stato fin dall’inizio delle contestazioni penali, assistito da un avvocato.

Infine debbo dire che sono convinto della necessità di rafforzare l’indipendenza e l’autonomia dei singoli giudici, che, a mio parere, è ora sacrificata a favore della “autonomia della magistratura”, cioè a favore del potere della corporazione. Nei casi maggiormente seguiti dall’opinione pubblica molte sentenze appaiono frutto di un compromesso, o come è stato detto da Alex Bisignani con riferimento alla sentenza della Cassazione che ha assolto Corrado Carnevale, diano un colpo al cerchio ed un colpo alla botte, pur di non sconfessare completamente la procura o precedenti gradi di giudizio. Il compromesso in questo caso è un indice di mancanza di coraggio da parte del giudice. La mancanza di coraggio e la fuga dall’assunzione di responsabilità che ne deriva, è tipica di molti impiegati pubblici, i quali evitano di prendere decisioni difficili per timore delle conseguenze che queste decisioni potrebbero avere sulla loro carriera. Ma il giudice dovrebbe essere un impiegato pubblico molto speciale, protetto dalle possibili conseguenze negative, in termini di carriera, delle decisioni che prende in quanto giudice. La protezione dovrebbe essere offerta dal Consiglio Superiore della Magistratura. C’è da chiedersi però se il CSM, che si è rivelato un organo politico interessato principalmente a promuovere gli interessi ed il potere della corporazione dei magistrati, e che di fatto controlla la carriera dei magistrati, non costituisca invece un ostacolo all’esercizio indipendente della funzione giudicante. Potrebbe, ad esempio, un Magistrato che si trovi a presiedere un processo seguito con passione dall’opinione pubblica, alla vigilia della promozione più importante della sua carriera, esprimere un giudizio che metta indirettamente in dubbio il comportamento della Procura più potente d’Italia, e che contrasti con le aspettative della pubblica opinione? Mi viene in mente in questo contesto il caso del Presidente della Corte d’Appello che assolse Pacciani, “il mostro di Firenze”, mettendosi in aperto contrasto con un Procuratore della Repubblica, già allora potentissimo, che aveva per anni concentrato gli sforzi di tutta la Procura sulla caccia al mostro. Il giorno dopo la sentenza questo giudice lasciò la magistratura, una decisione che aveva certamente maturato da tempo, e che lo mise sicuramente in grado di esercitare il suo giudizio in piena autonomia. In altri casi di processi che suscitano l’allarme dell’opinione pubblica quanti sono stati i magistrati, Pubblici Ministeri o Giudici, che godevano di sufficiente indipendenza per sfidare l’opinione pubblica, non prendendo per oro colato le “informative della polizia” i primi, e contrastando le certezze delle procure i secondi? Non si può certo chiedere che i giudici si dimettano dopo aver pronunciato le sentenze dei casi più clamorosi. Vorrei però ricordare che altri sistemi, come quello della giustizia federale negli Stati Uniti, prevedono l’assoluta inamovibilità del giudice, il quale non può essere condizionato dalle sue prospettive di carriera, semplicemente perché non ha una “carriera” davanti a sé, non essendo previsti, per il giudice, nominato a vita, né promozioni né trasferimenti ad altro luogo o ufficio.

Siccome le funzioni sono già separate, il problema della separazione delle carriere non sarà un problema finto, artificiale, creato proprio da chi vorrebbe la magistratura un po' meno indipendente? Se ci fate caso, in Italia, le critiche e gli anatemi si abbattono quasi sempre su magistrati, magari laboriosissimi, che però tirano dritto anche davanti al nome importante. Il giudice fannullone, che non disturba la casta, può dormire invece sonni tranquilli. Direi, anzi, che una giustizia troppo efficiente al legislatore italiano non pare interessare molto.

Sulla separazione delle carriere inserisco gli articoli 17 e 18 di una Raccomandazione agli Stati membri sul ruolo del pubblico ministero nell'ordinamento penale adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il 6 ottobre 2000:

COUNCIL OF EUROPE

COMMITTEE OF MINISTERS

Recommendation Rec(2000)19

of the Committee of Ministers to member states on the role of public prosecution in the criminal justice system (Adopted by the Committee of Ministers on 6 October 2000 at the 724th meeting of the Ministers’ Deputies)

Relationship between public prosecutors and court judges

17. States should take appropriate measures to ensure that the legal status, the competencies and the procedural role of public prosecutors are established by law in a way that there can be no legitimate doubt about the independence and impartiality of the court judges. In particular states should guarantee that a person cannot at the same time perform duties as a public prosecutor and as a court judge.

18. However, if the legal system so permits, states should take measures in order to make it possible for the same person to perform successively the functions of public prosecutor and those of judge or vice versa. Such changes in functions are only possible at the explicit request of the person concerned and respecting the safeguards.

Sugli incentivi mi pare invece molto interessante quanto detto dal consigliere di Cassazione Pier Camillo Davigo durante una puntata della trasmissione della Rai Ballarò:

Davigo: Intanto questa riforma non è probabilmente, non lo penso solo io, lo pensano i costituzionalisti, non è in linea col modello di magistratura disegnato dalla Costituzione. La Costituzione per cominciare esclude una carriera in senso proprio dei magistrati, dice [che] i magistrati si distinguono fra loro solo per differenti funzioni. E credo che sia un problema non soltanto di Costituzione ma di cultura, di un tipo di cultura o di un altro tipo di cultura. Il ministro Castelli ha usato prima una espressione che mi ha colpito, ha detto “i magistrati più ambiziosi”. Io ho il terrore di un magistrato ambizioso. Sono stato educato…

ministro Castelli: Non ci sono magistrati ambiziosi… dottore, è notorio che non c’è neanche un magistrato ambizioso in questo momento...

Davigo: Non importa se ci sono, ma se c’è un difetto non va premiato, non va incoraggiato. Sì, con questa riforma invece la incoraggiate, l’ambizione. Io sono stato educato al principio secondo cui il magistrato deve essere senza timore e senza speranza. Deve svolgere le sue funzioni senza aspettarsi un premio per quello che fa e senza temere una punizione. Perché altrimenti non sarà più libero di decidere secondo scienza e coscienza, che è esattamente quello che gli si chiede nel momento in cui deve disporre dei beni, dei figli, della libertà dei cittadini. Se pensa alla sua carriera, a come sarà valutato e non a cercare la verità, probabilmente sarà un cattivo giudice. Se cerca il consenso del governo che c’è al momento, o anche soltanto del popolo, della piazza, dell’opinione pubblica, della maggioranza, rischia di diventare un magistrato come il procuratore romano di Giudea, Ponzio Pilato, che infatti fece il referendum, “chi volete libero, Cristo o Barabba?”. Il referendum lo vinse Barabba. Abbiamo l’indipendenza anche per questo. Allora un modello di magistrato che pensa essenzialmente alla carriera, perché poi prevedere la possibilità per alcuni di saltare gradi - assicuro sono assolutamente disinteressato, sono troppo vecchio perché qualcuno possa passarmi davanti con gli istituendi concorsi, ma creare un meccanismo in cui sarà avvantaggiato chi farà i concorsi significa che questi saranno in futuro tutti a capi degli uffici, e quindi significa scatenare una corsa tra chi eserciterà autorità su altri magistrati e chi non la eserciterà, significa creare, introdurre dei virus nel corpo della magistratura per cui anziché preoccuparsi di quello che è il proprio dovere ci si preoccuperà soprattutto di quella che è la propria carriera. Ed è un difetto, che non va incoraggiato, va semmai contenuto, va abolito, va ridotto al minimo possibile con l’educazione. Poi Pamparana proponeva un problema annoso, quello della politicizzazione. A parte il fatto che politicizzazione e parzialità [nell’originale: imparzialità] non sono affatto la stessa cosa, ma io mi chiedo, ci sono altri fattori che giocano nella cultura del giudice e quindi anche nella sua decisione, per esempio la sua religione, oppure la sua etnia. Ora, per anni ci siamo sentiti accusati di essere politicizzati; io per esempio personalmente sono stato accusato di essere una toga rossa, una toga nera, una toga azzurra, una toga di tutti i colori. Ma il giorno in cui un imputato non appartenente alla nostra etnia dirà “io non voglio essere giudicato da un giudice bianco”, o il giorno in cui un imputato islamico dirà “io non voglio essere giudicato da un giudice cristiano”, che cosa gli risponderemo? Perché questi virus terribili che sono stati introdotti nella percezione dell’opinione pubblica, per cui non si valuta più l’atto che il magistrato compie, ma l’etichetta che gli viene appiccicata, io lo trovo di inaudita pericolosità. Quand’ero ragazzino che andavo a catechismo mi avevano insegnato che la validità del sacramento non dipendeva dal fatto che il ministro fosse degno, ma dal fatto che fossero state rispettate le norme liturgiche, la comunione valeva anche se il prete aveva la fidanzata. E allora cerchiamo di discutere meno del colore della toga e di più dell’osservanza delle norme.

Accidenti, voi vi fate spiegare i problemi della giustizia da uno che non capisce nulla di economia (non apprezza JM) e nemmeno di calcio (é interista, il che corrisponde ad una pratica masochistica, ma che con il calcio non ha nulla a che vedere) e mi mettete troppa carne al fuoco. Molta di essa sará oggetto della successiva puntata della telenovela dedicata alle leggi ed alle procedure e, quindi, non entro nel merito dei discorsi accusatorio/inquisitorio e obbligatorietá dell´azione penale, in quanto richiede un´analisi piú approfondita. Posso dire che molte delle cose che dite, corrispondono a veritá, in particolare ció che dicono Broncobilly e Sabino sulla obbligatorietá dell´azione penale.

Mi limito ad evidenziare alcuni aspetti relativi alla discussione di cui sopra

1) L´appello. Dopo quello che vi ho detto sui miei colleghi, mi stupisce che voi vogliate abolire l´appello. Se siete stati giudicati da uno della specie "duro e puro" o da uno della specie "publicus lavativus" non é meglio avere a disposizione una seconda possibilitá per incontrare se non un eccellentissimus almeno un seriosus? Il problema dell´appello sono gli incentivi (aiuto! ormai ragiono come Alberto). sul punto rimando alla prossima puntata.

2) L´organizzazione delle procure. Le procure sono di varei dimensioni. Ne esistono di piccole (Rovereto, Pinerolo, Tivoli, Lagonegro, Marsala, Castrovillari, ecc.), medie (Bolzano, Trento, ecc.), medio grandi (Padova, Venezia, Bologna, ecc.), enormi (Milano, Torino, Roma, Napoli, Palermo). La specializzazione é favorita a partire dalle procure medie, la decisione sul grado di specializzazione viene presa da tutto l´ufficio. A Bolzano abbiamo pochi settori di specializzazone, in altri uffici sono molto piú parcellizzati. Il procuratore assegna il lavoro ai sostituti in base a criteri oggettivi. Puó codelegare (uno anziano con quello privo di esperienza o sé stesso con altro collega). Il ruolo del procuratore capo dipende molto dalla sua autoritá. Con il nuovo ordinamento si é rafforzato il suo ruolo, prevedendo la possibilitá che avochi a sé delle indagini. Le prioritá delle indagini´standardizzate possono essere stabilite cn cosiddetti protocolli investigativi, concordati all´interno dell´ufficio, per il resto il controllo puó essere computo solo con l´avocazione o la segnalazine disciplinare. Per quanto riguarda l´ufficio del PM é possibile introdurre dei criteri abbastanza oggettivi per verificare se fa bene il suo lavoro, ad esempio: quante assoluzioni su suoi rinvii a giudizio? Quanta gente é finita in custodia cautelare ingiustamente? Quanto spende in indagini senza frutto o che partoriscono  un topolino? ecc?

3) La separazione delle carriere e la PG. Quanto segnalato da Sandroft é profondamente vero, ma dipende dall´incapacitá e mancanza di autorevolezza del PM (ce n´é tanti, purtroppo, che si fanno guidare dalla PG). Fra l´altro segnalo che l´incentivo al lavoro della PG é la custodia cautelare, cioé piú gente metto dentro e piú il mio ufficiale/funzionario fa carriera. Sul punto posso raccontare diveri aneddoti, ma non ora.

4) L´indipendenza. Non credo che andare contro certe procure sia un danno per la carriera. L´indipendenza é garantita. Se poi uno ha paura delle reazioni dell´opinione pubblica ha sbagliato mestiere.

5) Il concorso ed i magistrati meridionali. Il dato mnemonico non é sufficiente per passare il concorso, é necessario esporre i concetti per iscritto in modo corretto, altrimenti non si passa. L´ultima polemica che c´é stata é stata, come al solito distorta. E´passato il messaggio che i magistrati dell´ultimo concorso non sapevano l´italiano, mentre, invece, il conetto era opposto, ovvero che, essendovi stati tanti ignoranti, non si sono coperti i posti messi a concorso. Infine i magistrati meridionali. Posso dire che hanno sicuramente una maggiore padronanza di noi nordisti della lingua di Dante, olre che una maggiore capacitá di analisi ed approfondimento del concetto giuridico. Napoli é una delle facoltá piú famose e da essa continuano ad uscire fior di giuristi. Ció non significa che sono dei magistrati migliori. Le specie da me descritte si annidano in egual misura sia al nord che al sud.

adesso vado a dormire poiché domani (oggi) alle 6,00 suonerá la sveglia.

Salve, purtroppo quest'articolo risulta difficoltoso da leggere a causa di una cattiva formattazione (suppongo dovuta al passaggio alla nuova versione del sito); qualcuno può metterci mano, soprattutto per sistemare gli "a capo"? Faccio notare che l'articolo, sebbene vecchio di anni, sia tuttora attuale!