L'assunzione degli insegnanti e la qualità delle scuole europee

Tra gli elementi che concorrono a determinare la qualità di un sistema scolastico ci sono sicuramente la modalità di accesso alla professione, la selezione del personale e la sua valutazione. Qui intendo mettere in parallelo gli approcci a tali questioni da parte dei Paesi europei e i loro risultati nella rilevazione OCSE-PISA del 2009, al fine di evidenziare come i sistemi di maggior successo siano quelli che permettono alle singole scuole o alle autorità educative locali (nella maggior parte dei casi municipali) di selezionare il proprio personale. E’ quest’ultimo aspetto che intendo approfondire particolarmente, mentre gli altri due li tratterò in maniera più sintetica o attraverso casi particolari, senza pretesa di completezza e al fine di illustrare meglio la questione dell’autonomia.

Ricordiamo innanzittto i risultati dei paesi europei coinvolti, gia' discussi su questo sito, con l’indicazione dei punteggi nei tre macro-indicatori (il rapporto linkato in fondo all'articolo).

'<h' . (('3') + 1) . '>'La formazione degli insegnanti'</h' . (('3') + 1) . '>'

Un solo elemento sembra essere ormai comune e pacifico a quasi tutti i sistemi europei: per diventare insegnanti è necessario seguire un percorso di formazione universitaria specializzata e caratterizzante, di livello generalmente, ma non sempre, magistrale. Ogni paese ha titoli e procedure particolari che formano insegnanti adatti alle diverse articolazioni del sistema scolastico, ma in virtù del trattato di Bologna, che incentiva e richiede una convergenza generale dei diversi sistemi educativi (università compresa), tutti questi sistemi sono ora confrontabili e, più importante ancora, mutualmente riconosciuti (anche se ogni burocrazia nazionale reagisce in tempi e modi diversi alle richieste). L’unica vera eccezione è la Francia con i suoi sistemi concorsuali, che selezionano chi ha diritto ad accedere, a posteriori, alla formazione professionale[2]. Tale era la situazione anche in Italia prima della creazione della SSIS, la cui peculiarità risiedeva invece nel prevedere un biennio di studio dopo la laurea magistrale, ponendosi quindi quasi a livello di un dottorato. La SSIS in ogni caso ora è chiusa e le lauree magistrali corrispondenti non sono ancora partite. La Grecia possedeva un doppio canale concorso-graduatorie simile a quello italiano, ma ora si affida soltanto ai concorsi nazionali.

Nel resto d’Europa il percorso per abilitarsi raramente è unico: praticamente ogni paese offre sia corsi univeritari sia la possibilità a studenti già laureati di seguire corsi professionalizzanti (soprattutto con tirocini). Ovviamente delle differenze rimangono. In Olanda, ad esempio, ai professori delle scuole secondarie inferiori e delle scuole professionali è richiesta solo una laurea breve, mentre la Finlandia richiede una laurea magistrale anche per l’insegnamento alle elementari, ma, al di là di queste differenze ed eccezioni, bisognerà notare che il trattato di Bologna ha ottenuto, o sta ottenendo, i risultati che si prefigurava. Ogni abilitazione assume oggi un valore ipso facto europeo ed è ormai diventata di senso comune l’idea che l’insegnante sia una figura professionale particolare e specifica, e non semplicemente un cultore della materia.

'<h' . (('3') + 1) . '>'L'assunzione degli insegnanti'</h' . (('3') + 1) . '>'

I modi di entrata nella professione variano sensibilmente di Paese in Paese. Qui di seguito descrivo le procedure di assunzione nelle scuole statali prima nei Paesi di alta classifica, poi in quelli di coda.

'<h' . (('4') + 1) . '>'1) I paesi migliori'</h' . (('4') + 1) . '>'

In Finlandia le assunzioni vengono decise dalle singole scuole e dalle autorità locali che le governano (i comuni). Le modalità di selezione vengono decise a livello locale, anche se il possesso all’abilitazione all’insegnamento è obbligatorio. I posti vengono banditi sui media.

In Olanda sono, allo stesso modo, le scuole a bandire i posti, per i quali gli insegnanti sono liberi di presentare domanda. A gestire le assunzioni (e la scuola nel suo complesso) è il consiglio scolastico, responsabile anche per l’aggiornamento dei docenti, con fondi specifici che gestisce in autonomia (l’”autonomia” è un concetto centrale nell’impostazione educativa olandese). Le scuole pubbliche, in ogni caso, dipendono dai consigli municipali, mentre stipendio e inquadramento sono nazionali.

In Svizzera la situazione è difficile da rendere in un quadro sintetico, data l’autonomia di cui gode ogni cantone, ma in generale i posti vengono banditi con annunci su giornali o siti specializzati[3]. L’assegnazione di questi posti viene gestita, a seconda dei casi, dalle scuole, dai comuni o dai cantoni stessi.

In Estonia l’assunzione del personale è demandata ai consigli delle scuole che organizzano i concorsi per i posti vacanti, cui può partecipare ogni aspirante in possesso dei titoli.

La Germania, invece, lascia ai singoli Laender la gestione dei sistemi educativi. Le assunzioni non vengono gestite dalle scuole, bensì dal Ministero o dall’autorità cui fanno capo le scuole pubbliche. In alcuni Laender si tiene conto del profilo della scuola nella quale viene bandito il posto, ma nondimeno la decisione finale spetta all’Amministrazione, non alla scuola.

In Belgio le scuole dipendono dalle tre diverse comunità, fiamminga, francese e tedesca anche se lo status giuridico degli insegnanti e le progressioni di carriera sono uguali in tutto il paese. Nella comunità francese l’assuzione è demandata alle “autorità organizzative[4], che possono essere, a seconda del tipo di scuola, il ministero, le province o i comuni. Viene comunque richiesto il parere dei presidi, che viene tenuto in un certo conto. Nella communità tedesca le autorità competenti sono il ministero, per le scuole che ne dipendono, oppure le nove province in cui è divisa la comunità. Nella communità fiamminga le autorità competenti, secondo un modello che un rapporto OCSE definisce “altamente decentralizzato”[5], sono i consigli scolastici. Lo stesso rapporto sottolinea come il coinvolgimento del preside nella scelta degli insegnanti da assumere sia uno strumento efficace per venire incontro alle esigenze didattiche.

L’Islanda è un paese forse troppo piccolo per fornire un campione statisticamente paragonabile alle altre nazioni, ma, in ogni caso, il suo sistema di assunzione è aperto e bandito dai comuni al fine di coprire specifici posti rimasti scoperti.

In Polonia, dove pure vi sono progressioni di carriera strutturate in maniera relativamente standardizzata, l’assunzione è aperta a chiunque possieda i titoli necessari ed è gestita direttamente dal preside della scuola.

Il sistema attualmente in vigore in Norvegia prevede che ad assumere gli insegnanti siano i “proprietari” della scuola: nel caso della scuola secondaria inferiore (frequentata dai quindicenni della rilevazione PISA) i comuni, mentre la secondaria superiore è gestita dalle contee. Le scuole preparano graduatorie, basate su titoli, voti ed anni di servizio, in cui vengono inseriti tutti i candidati che si presentano per il posto, di cui vengono a conoscenza attraverso giornali e bollettini. Le scuole possono stabilire aumenti salariali al fine di attrarre insegnanti particolarmente qualificati.

Nel Regno Unito il sistema educativo è devoluto a Galles, Scozia, Inghilterra ed Irlanda del Nord, ma in tutto il paese le scuole pubblicizzano liberamente i loro posti vacanti su numerosi siti (sia pubblici che privati), gestendo in proprio la selezione e l’assunzione del personale

In definitiva, in quasi tutti questi paesi, sia pure in maniere diverse e con l’importante eccezione della Germania, le scuole godono di grande autonomia e sono le prime responsabili della scelta del proprio personale docente[6]. Ognuno dei sistemi qui descritti impone, nel riconoscere agli insegnanti lo status di insegnante abilitato, dei requisiti minimi comuni che assicurino una coerenza di fondo al sistema scolastico, ma nelle procedure di assunzione assume una importanza particolare anche il curriculum personale del docente, cui viene chiesto, in sostanza, di essere in grado di affrontare la situazione specifica in cui si troverà ad operare.

Il Belgio infine presenta una situazione abbastanza particolare dovuta alla sua struttura statale, e potrebbe addirittura costituire una conferma indiretta: già nel 2006, uno specifico rapporto PISA aveva annotato la maggiore  efficienza e la maggiore decentralizzazione del sistema fiammingo[7].

'<h' . (('4') + 1) . '>'2) I paesi peggiori'</h' . (('4') + 1) . '>'

Si prendono qui in considerazione i paesi dal Portogallo in giù[8].

L’Austria ha un sistema basato sulle province (Laender) ma in cui anche i ministeri gestiscono alcune scuole. Le domande per i posti liberi resi noti vanno inviati o alle autorità federali o al consiglio scolastico provinciale. Il primo contratto è generalmente a tempo determinato, ma, se si supera la valutazione finale, il contratto può essere perfezionato e si entra nell’impiego statale.

In Spagna l’assuzione degli insegnanti è all’interno del sistema del pubblico impiego, che viene gestito dalle Comunità Autonome (Catalogna, Andalusia, Castiglia e Leon, ecc.). L’accesso all’insegnamento non avviene presso le scuole ma negli organismi che raggruppano i diversi ordini di insegnanti (primari, secondari, cattedratici), cui si accede per concorso. I posti liberi vengono coperti attraverso trasferimenti e sono le Comunità Autonome a gestire il personale educativo nella loro giurisdizione.

In Portogallo l’accesso è per concorso nazionale, organizzato al fine di riempire i posti liberi nelle graduatorie scolastiche o di gruppi di scuole. Per accedere al concorso vi è un modulo elettronico da riempire in cui si indicano titoli, voti, servizio e valutazioni.

In Grecia il sistema è ora per concorso nazionale. Fino a pochi anni fa il 60% dei posti invece veniva assegnato in base ai concorsi banditi dal Comitato Supremo per la Selezione del Personale, per il 40% dalle graduatorie dei supplenti, che ricevevano un punteggio per titoli e servizio (valutati anche attualmente tra i titoli del concorso). Il sistema prevede punti per lauree ulteriori e dottorati. Nel documento europeo vengono anche menzionati i prerequisiti per gli insegnanti stranieri. Tra questi, piuttosto surrealmente, c’è la nazionalità greca[9].

L’Italia al momento ha il noto doppio canale (che anche i Greci hanno abbandonato): 50% di posti ai vecchi concorsisti (con l’ultimo concorso risalente al 1991 e mai dichiarato esaurito), 50% alle graduatorie SSIS.

In conclusione, nella maggior parte di questi Paesi non vi è una connessione diretta tra assunzione e scuola: insegnante ed istituto si “incontrano” a posteriori, a seguito di procedure “di massa” gestite non dalle singole scuole sulla base dei curricula dei singoli insegnanti, ma dall’amministrazione pubblica, sulla base di automatismi burocratici. Vi sono sistemi aperti nella bassa classifica, ma i loro scarsi risultati forse dipendono da altro. La Slovacchia e la Bulgaria hanno infatti un sistema di assunzione gestito direttamente da scuole e presidi, ma con risultati molto poveri. La prima e più evidente causa di tali risultati però sembrerebbe essere la povertà degli investimenti di questi paesi, che per la Slovacchia ammontano ad un magro 2,5% di un Pil già abbastanza povero (media OCSE 3,4%[10] -dati non disponibili per la Bulgaria)[11].

'<h' . (('4') + 1) . '>'3) La Francia'</h' . (('4') + 1) . '>'

Cito separatamente la Francia[12] perché è il Paese che il sistema centralizzato lo ha praticamente inventato, ai tempi di Napoleone, ed è il paese dove funziona meglio (si consideri che la Germania, che pure non ha un sistema school-based, è pur sempre un paese federale). Gli insegnanti di scuola primaria vengono gestiti attraverso gli uffici del dipartimento (istituzione territoriale paragonabile alle nostre province) che gestiscono nomine in ruolo, trasferimenti e promozioni. Gli insegnanti di scuola secondaria, invece, sono gestiti da tre figure: il ministro, il suo rappresentante regionale (il recteur acapo di una delle académies, ovvero le 28 istituzioni regionali del Ministero dell’Istruzione) e dal preside, che è coinvolto nel processo delle promozioni. Entrambi i tipi di insegnanti vengono assunti per concorso nazionale, mentre i trasferimenti sono gestiti in maniera computerizzata (con l’ispecteur d’academie responsabile per gli insegnanti di scuola primaria e il recteur per quelli di scuola secondaria).

'<h' . (('3') + 1) . '>'I sistemi di valutazione'</h' . (('3') + 1) . '>'

Tutti i paesi presi in considerazione hanno forme di controllo e valutazione del sistema scolastico. Principi, modi e finalità però variano enormemente. Qui accenno soltanto ad alcuni di questi sistemi, anche perché in questa sede è impossibile valutare concretamente il reale impatto che il controllo qualitativo ha sulle scuole (cfr. le conclusioni).

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La Finlandia ha uno dei sistemi piu’ informali, basato in primo luogo sull’autovalutazione interna, in cui viene discusso il raggiungimento o meno degli obiettivi che la scuola si è data coerentemente con gli indirizzi nazionali. La valutazione esterna è gestita da enti di livello regionale e nazionale. A livello nazionale la valutazione è vista come un sistema di raccolta dati tali da fornire ai decisori una base solida di intervento.

L’Olanda e ilRegno Unito hanno invece un sistema ispettivo strutturato a livello ministeriale. Tutte le scuole vengono valutate dall’Ispettorato del Ministero nel giro di 4 e 3 anni rispettivamente i rapporti sono pubblici. Non c’è una valutazione specifica per insegnanti, ma i rapporti sulle scuole sono dettagliati e possono individuare problemi nella didattica. Le scuole riconosciute in difficoltà sono esaminate piu’ frequentemente, e se non migliorano possono essere presi, come extrema ratio, provvedimenti di tipo finanziario. Lo spirito fondamentale dichiarato, però, non è di punire, bensì di aiutare e accompagnare le scuole in difficoltà (i due sistemi appaiono abbastanza simili).

In Estonia l’autovalutazione interna è obbligatoria e si basa su indicatori ministeriali (può anche essere richiesto un consulente ministeriale). I risultati sono parzialmente accessibili via internet. Valutazioni esterne vengono fatte a diversi livelli dell’amministrazione (dalle istituzioni governative ai comuni), mentre il Ministero dell’Istruzione e della Ricerca si occupa di volta in volta di problemi specifici (ad es. l’abbandono scolastico). Ogni anno il 10% delle istituzioni educative viene esaminato.

In Norvegia responsabile per le ispezioni è, a livello nazionale, il Direttorato per l’Istruzione e la Formazione. Molta importanza viene data all’autovalutazione. Ogni anno gli studenti di determinati anni scolastici vengono sottoposti ad una prova paragonabile a quella dell’Invalsi in Italia.

Nella comunità francese del Belgio[13] (pp. 340), le autorità organizzatrici producono annualmente un rapporto su ogni scuola che amministrano. Un servizio di ispettorato esterno è stato creato nel 2007. In quella fiamminga (pp. 360/61) opera un ispettorato con ampi poteri non solo di controllo e coordinamento, ma anche consultivi. La comunità tedesca (pp. 165/67) richiede una valutazione sia interna che esterna, ma quella esterna, ogni cinque anni, non è portata avanti da un organismo autonomo (inutile, a fronte del piccolo numero di scuole coinvolte), ma da esperti delle diverse istituzioni nominati ad hoc.

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In Spagna[14] l’autovalutazione annuale, obbligatoria, viene espressa in un rapporto annuale da sottoporre all’assemblea dei docenti e al consiglio scolastico (p. 369). La valutazione esterna invece coinvolge diverse istituzioni (p.361). Quella di carattere più generale è demandata all’Istituto di Valutazione del Ministero, che ha emesso la sua ultima valutazione nel 2001. Vi è anche l’Alta Ispezione Educativa, che è statale. Gli ispettori, infine, supervisionano e monitorano il funzionamento delle istituzioni educative, supervisionandone le attività didattiche e assicurandosi che le disposizioni di legge siano rispettate. Forniscono poi rapporti alle autorità competenti. Anche le Comunità Autonome hanno poteri ispettivi.

In Portogallo la valutazione interna è obbligatoria e autonoma (pp. 226/227),  mentre i professori vengono esaminati ogni due anni sulla base del lavoro svolto (pp. 227/228). La valutazione esterna (pp.228/229) è portata avanti, oltre che da altri uffici, dal Ministero e  dall’Ispettorato Generale, le cui analisi sono usate nella stipula delle convenzioni tra scuole e Ministero. Esistono anche un Gabinetto di Valutazione Educativa, con funzioni di pianificazione e coordinamento, e un Consiglio Nazionale per l’Educazione che supervisiona metodi e norme usati nella autovalutazione. I dati sul tasso di successo degli studenti sono raccolti e pubblicati dall’Ispettorato Generale (p.231).

In Grecia la autovalutazione delle scuole è portata avanti da una commissione  interna di insegnanti, mentre per la valutazione esterna vi è una serie di uffici scolastici prefettizi, regionali e nazionali che presentano i loro rapporto ai rispettivi livelli superiori dell’amministrazione. Vi è una valutazione dei singoli insegnanti ma su base regolare, ma solo per situazioni particolari, come le promozioni.

In Italia la valutazione è affidata all’Invalsi, i cui dati disaggregati non sono resi noti. Gli ispettori intervengono solo su chiamata, in casi eccezionali.

'<h' . (('4') + 1) . '>'3) La Francia'</h' . (('4') + 1) . '>'

In Francia, coerentemente con l’approccio verticistico, la valutazione è affidata ai Recteur d’académie, con cui operano le corrispondenti sezioni del sistema ispettivo generale (p. 206[15]). Gli studenti (p. 210) vengono sottoposti, a scadenze regolari nella loro carriera scolastica, a test standardizzati volti ad evidenziare il loro livello di preparazione e le loro possibili lacune, specialmente in matematica, nella lettura e nella produzione scritta. I singoli insegnanti vengono esaminati, tutti, in un ciclo di circa 6 o 7 anni (vi è un ispettore ogni 400 insegnanti circa, ma il rapporto, o quanto meno la durata del ciclo, sta diminuendo, p.178).

'<h' . (('3') + 1) . '>'Conclusioni'</h' . (('3') + 1) . '>'

In che modo i tre ambiti qui presi in considerazione, formazione-assunzione-valutazione, determinano delle differenze nei diversi sistemi scolastici? La formazione è ormai avviata su un binario comune e non sembra quindi poter essere responsabile di grandi differenze tra paese e paese.

La valutazione sembra essere diffusa ovunque ma è, come s’è già detto, tutt’altro che uniforme o coordinata. Il paese di gran lunga migliore, la Finlandia, ha un sistema di valutazione formalmente piuttosto lasco. Spagna, Portogallo e Grecia invece sembrano avere una pletora di organismi valutativi, ma i risultati nell’OCSE-PISA sono modesti. Per quanto ci si sia basati su documenti ufficiali, non credo si possa qui capire davvero quale sia il peso reale delle valutazioni: un rapporto, una volta stilato, può diventare indifferentemente una ulteriore scartoffia oppure una base di riflessione seria a seconda del modo in cui è scritto (ed accolto dalle autorità competenti). E’ probabile però che la valutazione abbia meno peso là dove la gestione della scuola è poco autonoma e molto standardizzata, poiché là dove non c’è possibilità di scegliere non c’è neanche la possibilità di sbagliare o correggere: la valutazione finisce facilmente per ridursi ad certificato di conformità.

Discrimine molto piu’ stringente sembra essere quello dei principi di assunzione. Ad eccezione della Germania e, in parte, del Belgio, tutti i sistemi migliori sono centrati sulla scuola (nell’ambito peraltro di una piu’ ampia autonomia) piu’ che sulle amministrazioni generali. In questi sistemi l’offerta scolastica e le sue modalità (sia pure, ovviamente, all’interno di quadri statali unici) possono adattarsi efficacemente alla realtà del territorio, alle sue esigenze, appoggiandosi ai suoi punti di forza ed intervenendo su quelli di debolezza. Gli insegnanti, dal momento che il sistema è aperto, si muovono con margini di libertà impensabili per i colleghi inseriti in graduatorie e liste territoriali. Le scuole hanno organigrammi molto piu’ stabili e “mirati” nei sistemi aperti: l’assunzione è intimamente legata alle particolari necessità della scuola in cui andrà a lavorare la persona assunta. Nei sistemi aperti, privi di graduatorie che inevitabilmente restringono il tipo e il numero di titoli presentabili (riducendoli ad una serie più o meno lunga di elementi inevitabilmente standardizzati), sono valorizzabili anche aspetti difficilmente formalizzabili: capacità attitudinali e di relazione, esperienze formative informali e tutto quello che attiene all’ esprit de finesse in senso generale.

Graduatorie, liste e concorsi nazionali, infine, sembrano proprio essere invece la caratteristica costante dei sistemi scolastici di minor successo. Ovviamente non sono questi gli unici elementi da tenere in considerazione (finanziamenti, ordinamento scolastico, numero e tipo di cicli sono tutti elementi che influenzano il successo scolastico) ma la corrispondenza è evidente, come anche notato in sede PISA[16]. La standardizzazione dei processi di assunzione viene spesso vista come una garanzia di equanimità ed obiettività, ma evidentemente non permette né di venire incontro alle esigenze delle scuole né di valutare compiutamente le capacità degli insegnanti, non riducibili ad un dato numerico o ad un certificato.