Quanti modi per tagliare la bolletta elettrica

La proposta del Ministro Zanonato: bond per gli incentivi alle rinnovabili

Nel 2011, la spesa media mensile delle famiglie italiane ha riguardato per il 5.2% l’impiego di combustibili ed energia – valore salito al 5.6% nel 2012, per effetto dell’aumento dei prezzi di gas, elettricità e carburanti - con un peso del consumo di energia elettrica pari in media a circa il 2% della spesa media mensile complessiva. Del resto, stando ai dati Eurostat, nel secondo semestre del 2012 il prezzo dell’elettricità per i consumatori domestici ha subito in Italia un incremento dell’11% rispetto alla seconda metà del 2011 - contro un aumento medio del 6.6% della intera UE a 27, e secondo solo a Cipro (+21%) e Grecia (+15%) - attestandosi intorno ai 23 €/100kWh (dietro solo a Danimarca 29.7 €/100kWh, Cipro 29.1 €/100kWh, e Germania 26.8 €/100kWh). Analoghe considerazioni valgono per le piccole medie imprese italiane che nel secondo semestre del 2012 hanno fronteggiato un costo per l’energia elettrica pari a 22.74 €/100kWh, secondo solo a quello di Malta (25.89 €/100kWh) e Cipro (30.92 €/100kWh).

La proposta avanzata dal Ministro dello Sviluppo Economico per ridurre il costo dell’energia elettrica prevede l’imposizione di un tetto di 9 miliardi di euro annui ai prelievi in bolletta per l’incentivazione della generazione da fonti rinnovabili e la conseguente emissione di bond - probabilmente da parte del Gestore dei Servizi Energetici, l'organismo pubblico incaricato di amministrare gli incentivi - per finanziare la parte eccedente i 9 miliardi. Coerentemente con la volontà di non toccare gli incentivi alle fonti rinnovabili, “visto che abbiamo 500 mila produttori con cui non possiamo rinegoziare gli accordi”, questo sistema non genererebbe alcun cambiamento per i produttori da fonti rinnovabili che si vedrebbero comunque riconoscere gli incentivi previsti nei tempi previsti. Diversamente, per i consumatori domestici e le piccole medie imprese, questo meccanismo determinerebbe secondo il Ministro un risparmio annuo del 7%-8%. Tuttavia, una simile emissione obbligazionaria ha l’effetto di rendere più lungo l’orizzonte temporale per cui gli incentivi continueranno a gravare sulla bolletta elettrica con un aumento inoltre del costo dell’incentivazione per la generazione da fonti rinnovabili. Al costo degli incentivi andrebbe infatti sommato il costo degli interessi sui bond. Secondo una stima di Assoelettrica, tenendo conto di tali interessi, il costo per l’incentivazione della generazione rinnovabile passerebbe da un valore cumulato nel periodo 2010 - 2032 di 220 miliardi oggi stimati, a circa 250 miliardi di euro. Inoltre, il debito legato agli incentivi si estinguerebbe nel 2038 e non più nel 2032 per effetto del rimborso dei bond a scadenza.

Dato il paradossale rimedio proposto dal Ministro Zanonato, che aggrava e allunga i tempi dell’incentivazione, c’è da chiedersi intanto se l’intoccabilità degli incentivi alla generazione da fonti rinnovabili possa ancora giustificarsi, e secondariamente se davvero non esistano interventi volti ad alleggerire la bolletta più efficienti di quelli proposti dal Ministro.

Come vedremo, la bolletta degli Italiani cela numerose forme di incentivazione, che spesso esulano dalla logica del fallimento di mercato, a beneficio di quello o l’altro monopolio. 

Il meccanismo di incentivazione della generazione da fonti rinnovabili

A oggi, la generazione da fonti rinnovabili gode di due diversi meccanismi di incentivazione: il V Conto Energia che prevede lo stanziamento di 6.7 miliardi di incentivi annui per il fotovoltaico (già raggiunti a giugno, per il 2013), e un sistema di remunerazione sino al 2015 basato su aste per le fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico. Aste che avrebbero lo scopo di rendere i sussidi elargiti funzione della domanda di mercato ma che, prevedendo invece un prezzo minimo di offerta, di fatto garantiscono un sussidio minimo ai produttori aggiudicatari delle aste. Oltre a tale beffa, occorre ricordare la generosità degli incentivi erogati alle tecnologie di generazione rinnovabili che sono passati da circa 4.7 miliardi di euro nel 2009 a oltre 10 nel 2010, con una previsione per il 2016 che supera i 12 miliardi di euro. Incentivi la cui generosità è ben mostrata dall’andamento dell’ammontare di capacità fotovoltaica installata che è passata da meno di 1 GW nel 2008, a ben più di 16 GW nel 2012 (si veda Figura 1). 

Gli incentivi alla generazione da fonti rinnovabili gravano nella componente A3 della bolletta elettrica che copre circa il 62% degli oneri generali di sistema, i quali sono i principali responsabili del folle incremento della bolletta elettrica negli ultimi anni. Gli oneri generali di sistema sono infatti cresciuti del 125% dal 2007 al 2012, contro un aumento delle altre componenti della bolletta che oscilla dal 10% al 30% (si veda la Figura 2 - Dal 2004, gli oneri generali di sistema sono cresciuti di ben oltre il 260%. La Figura 2 considera le osservazioni successive al luglio 2007 in quanto prima di tale data i costi di rete includevano i costi di commercializzazione dell'attività di vendita che, a partire dalla stessa data, sono stati attribuiti ai costi di energia e approvvigionamento). Questi incentivi sono stati talmente generosi da consentire all’Italia di raggiungere l’obiettivo europeo con quasi 10 anni di anticipo (circa 92 TWh generabile dalla capacità installata a fine 2011, rispetto ad un obiettivo 2020 di 100 TWh).

Incentivi generosi, cui si affianca l’esenzione per i produttori da fonti rinnovabili dal pagamento dei c.d. corrispettivi di sbilanciamento - gli oneri dovuti a una maggiore attività di Terna per il bilanciamento del sistema, e dovuti all’immissione in rete di un quantitativo di energia diverso dal programmato. Il sistema elettrico deve essere infatti mantenuto, per ragioni fisiche, in costante equilibrio: poiché la produzione da fonti quali fotovoltaico ed eolico non è programmabile ed è solo parzialmente prevedibile, l'operatore di rete deve continuamente aggiustare il profilo di produzione degli impianti convenzionali allo scopo di bilanciare gli eccessi o i deficit di produzione rispetto alle previsioni. I costi dello sbilanciamento, aumentati negli ultimi anni per effetto dell’accresciuta presenza di fonti intermittenti nel parco di generazione, sono socializzati attraverso un aumento degli oneri di dispacciamento che gravano nella componente tariffaria relativa ai servizi di vendita. Il TAR Lombardia ha infatti accolto recentemente il ricorso dell’ANEV (Associazione Nazionale Energia del Vento) contro una delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas che estendeva anche ai produttori da fonti non programmabili la corresponsione dei corrispettivi di sbilanciamento poiché in grado di prevedere lo sbilanciamento prodotto come i produttori da fonti convenzionali. Da un punto di vista economico, lo sbilanciamento dovuto all'intermittenza è un'esternalità negativa causata dai produttori rinnovabili.

Se il buon senso non fosse sufficiente a far comprendere l’inefficienza di un simile sistema di incentivazione e benefici, a spese dei consumatori, occorrerebbe ricordare che la ragion d’essere di sussidi così concepiti va a mano a mano perdendosi quanto più  si avvicina la grid parity (cioè la competitività di costo, agli occhi del consumatore finale, con le fonti convenzionali) per alcune tecnologie rinnovabili di generazione come il fotovoltaico. Un cambiamento, quest’ultimo, che renderebbe necessaria un’adeguata riflessione sul volume e sulla durata degli incentivi oggi in essere.

Ma qualora il legislatore volesse continuare a essere benevolente verso i soli noti, davvero non esistono altre forme di intervento per alleggerire la bolletta in un modo forse meno costoso rispetto a quello suggerito dal Ministro Zanonato?

Quanti incentivi in bolletta

A ben vedere in bolletta risiedono diverse forme di incentivazione, oltre quelle già citate per la generazione da fonti rinnovabili, che appaiono scarsamente giustificabili - se i sussidi servono a far fronte a fallimenti di mercato - e la cui eliminazione o modifica consentirebbe risparmi per i consumatori probabilmente a costi inferiori rispetto a quelli della proposta del Ministro Zanonato.

Tra gli incentivi alle fonti rinnovabili bisogna ricordare che rientrano anche i sussidi, introdotti nel 1992, ai cosiddetti impianti CIP 6 vale a dire agli impianti che producono da fonti rinnovabili e assimilate. A parte la contraddizione in termini – dal momento che fonti assimilate sono considerate gli impianti come inceneritori o che usano i bitumi, o gli scarti delle raffinerie che sono particolarmente inquinanti - l’incentivo fornito agli impianti CIP6 (nel 2011 pari a 3.257 miliardi di euro di cui il 28.2% alle rinnovabili vere e proprie e il 72.8% alle assimilate) è basato sul cosiddetto costo evitato, e cioè sul costo che l’ex-monopolista avrebbe sostenuto per costruire un nuovo impianto. Tale costo evitato è pari al valore del quantitativo di gas che sarebbe stato necessario a produrre col metano il kWh generato dall’impianto sussidiato. A oggi, grazie a un intervento last minute dell’ ex Ministro Passera, tale valore del gas è ancora parametrato all’andamento del prezzo del greggio anziché - come suggerito dalla stessa Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas alla luce delle recenti evoluzioni del mercato del gas – all’andamento dei prezzi spot del gas, che negli ultimi anni si è vistosamente disaccoppiato. Orientamento che se seguito dal precedente governo avrebbe consentito un risparmio immediato di 500 milioni di euro.

Analoghe considerazioni valgono per i sussidi elargiti alle centrali a olio combustibile, entrati in vigore nel marzo di quest’anno, sotto forma di remunerazione per rendersi disponibili a entrare in funzione per ridurre il consumo di gas per la generazione elettrica a fronte di alquanto improbabili emergenze gas. Sussidi che si aggirano intorno ai 250 milioni di euro annui, spalmati sulle bollette degli Italiani, e che rappresentano un generoso quanto ingiustificato regalo a centrali inquinanti che, per effetto dello spiazzamento delle fonti rinnovabili e dell’operatività di più efficienti impianti come i cicli combinati, sono destinate a chiudere.

Stando sempre alla giustificazione economica dei sussidi, va da sé che nessuna ragion d’essere trova il regime tariffario speciale previsto per le FS (pari a circa 300 milioni di euro per il 2011), e le agevolazioni previste per il Vaticano e la Repubblica di San Marino - tramite l’assegnazione di riserve sulla capacità di importazione di energia elettrica – e che gravano sui c.d. costi di dispacciamento socializzati attraverso la bolletta elettrica. Val la pena ricordare che il regime tariffario speciale per le FS è stato introdotto per compensare FS della perdita perpetua del diritto perpetuo di sfruttamento di fonti rinnovabili come l’acqua e il vapore, derivante dalla cessione ad Enel a titolo gratuito di centrali idroelettriche e geotermiche nel 1963. Perdita che è stata compensata mantenendo il beneficio di acquistare l’energia elettrica, fino ad un livello massimo definito, al costo di produzione com’era in origine.

Sorprendente, in ultimo, l’extra incentivo rispetto al WACC previsto dal 2007 dall’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas per la remunerazione degli investimenti effettuati da Terna volti a sviluppare la capacità di trasporto necessaria a ridurre congestioni tra zone di mercato e internazionali, e alla realizzazione di progetti pilota relativi ai sistemi di accumulo. Tale extra incentivo - pari a un +2%/3% rispetto al WACC, per una durata di 12 anni per ogni investimento effettuato - nel 2012 ha riguardato ben l’82% dei capex regolati di Terna.  Difficile comprendere la ragion d’essere di tale incentivo a fronte di investimenti che un monopolista legale avrebbe l’obbligo di realizzare – fosse solo perché oggetto dell’attivitàdi Terna è lo sviluppo della rete di trasmissione – e a maggior ragione in un contesto per definizione privo di rischi di mercato. Senza poi contare che ancora non si è compreso se a parlare di sistemi di accumulo si sconfina nella generazione, per buona pace in caso dell’unbundling, e cioè dell’obbligo di separazione funzionale, contabile, e proprietaria tra l’attività di generazione e trasmissione (e in generale tra le attività svolte in condizioni di monopolio naturale e quelle operabili in condizioni concorrenziali) che è principio cardine dei processi d liberalizzazione.

In ultimo, la rimodulazione dell’ambito di applicazione del sistema di agevolazioni su accise e oneri generali del sistema elettrico per le imprese a forte consumo di energia, c.d. imprese energivore  (le aziende che consumano annualmente più di 2,4 GWh di energia elettrica e che hanno un rapporto tra costo della sola elettricità e fatturato pari almeno al 2%) operanti in settori maturi dell’economia – come stabilito dal decreto del 05 aprile 2013 – potrebbe portare a un alleggerimento non indifferente per le bollette dei consumatori industriali avvantaggiandone la competitività. Rimane tuttavia da comprendere come tale rimodulazione verrà effettuata, e se comporterà o meno aggravi sulle bollette dei consumatori domestici.

In bolletta si celano quindi numerose forme di incentivazione che, non sopperendo ad alcun fallimento di mercato, trovano scarsa giustificazione se non quella di beneficiare l’una o l’altra posizione privilegiata. Se questi sussidi fossero eliminati, la bolletta degli Italiani ne percepirebbe un rilevante alleggerimento. Sul come eliminarli guardando agli effetti sul welfare complessivo occorrerebbe certo un’approfondita riflessione. Ci aveva provato Giavazzi con la sua proposta a fare una simile riflessione, ma sappiamo tutti che fine ha fatto.