La riforma della Pubblica Amministrazione: tanto rumore per nulla?

La “riforma Brunetta” della pubblica amministrazione italiana contiene alcune novità importanti e rafforza una serie di elementi e concetti già presenti in riforme/leggi precedenti. Sebbene venga presentata come un successo, vi sono molti problemi (normativi e attuativi) che potrebbero farla presto fallire. Questo fallimento non solo dimostrerebbe che le energie spese finora sono servite a poco, ma potrebbe anche dare il via a una “contro-riforma”, che affosserà le poche innovazioni gestionali introdotte negli ultimi anni e che porterà all’ulteriore innalzamento del muro della burocrazia e degli adempimenti.

Raccogliendo l’invito dei redattori, faccio alcune riflessioni sulla cosiddetta riforma della Pubblica Amministrazione (PA) italiana. Questa la traccia del post:

1) cosa voleva fare Brunetta;
2) cosa è successo in realtà (mia esperienza);
3) cosa penso si dovrebbe fare per far funzionare seriamente, o quasi, la PA italiana.

Come molti sapranno, fin dal suo insediamento il Ministro Brunetta si è adoperato per introdurre una serie di cambiamenti nel funzionamento della PA. Essendo questa un’impresa non da poco, bisogna dar atto al Ministro di esser stato, se non altro, coraggioso.

La “riforma Brunetta” contiene alcune novità importanti e rafforza una serie di elementi e concetti già presenti in riforme/leggi precedenti. Qui mi occuperò soprattutto di due temi di mia competenza: la misurazione delle performance a livello organizzativo e la valutazione del personale.

1. Cosa voleva fare Brunetta

Non potendo giudicare cosa volesse fare Brunetta, posso dire quali (forse) erano le ipotesi alla base della riforma. Un punto assolutamente cruciale abbastanza ben espresso nel decreto (150/2009) è che le organizzazioni pubbliche  (i Ministeri e gli enti nazionali inizialmente, gli enti locali in seconda battuta) devono dotarsi di piani strategici (cosiddetti “piani della performance”) e di sistemi di misurazione e valutazione della performance a livello organizzativo, per generare cicli virtuosi di miglioramento (“cicli di gestione della performance”). Ad oggi, solo alcuni enti particolarmente avanzati hanno un impianto di questo genere; la maggior parte non ha una strategia chiara, non programma né pianifica in modo coerente, non sa dire come sono state utilizzate le risorse (figuriamoci qual è stato il loro impatto) e non sa fare valutazioni ex post. Da qui l’enfasi verso concetti quali stakeholder (involvement, engagement, ecc.), impatti nel medio-lungo periodo (“outcome”), architettura di obiettivi, target e indicatori di performance, legami con la trasparenza (accessibilità totale, freedom of information, ecc.). Fin qui più o meno tutto OK.

I problemi sorgono (e stiamo sempre parlando dell’impianto normativo e quindi della riforma “sulla carta”) quando si parla di valutazione del personale. Su questo punto infatti si percepisce una notevole diffidenza da parte del Ministro (o del “legislatore”, se si preferisce) verso i dirigenti pubblici e la volontà di sanzionare i dipendenti pubblici. Un modo per fare questo è l’introduzione di tre “fasce” (25%, 50% e 25%, parzialmente modificabili) in cui suddividere i dipendenti pubblici a seguito delle loro valutazioni. Il posizionamento del dipendente in questa graduatoria determina non solo il suo bonus di fine anno, ma anche la sua progressione di carriera. In un sol colpo, perciò, si depotenzia il ruolo della dirigenza - costringendola a utilizzare un impianto rigido e pre-definito - e si dà il messaggio ai dipendenti che la valutazione servirà a sanzionarli. Quest’ultimo punto è dovuto a due ragioni principali. Primo: finora la valutazione dei dipendenti è stata in gran parte "rituale" (la maggior parte dei dipendenti ha ottenuto routinariamente giudizi molto alti): la possibilità di ottenere punteggi più bassi in un ambiente non abituato a questa evenienza unito alla retorica aggressiva del Ministro Brunetta ha dato alla valutazione un connotato negativo. Questo non vuol dire che si debba continuare ad avere tutti "ottimi" dipendenti quando magari i servizi sono scarsi, ci mancherebbe; però è anche vero che propagandare la valutazione come modo per stanare i fannulloni non aiuta. Secondo: la recente legge di stabilità ha previsto l’eliminazione dei premi (per la quale i dipendenti pubblici potranno percepire un compenso minore o uguale di quello percepito nell’anno precedente), il congelamento delle progressioni di carriera e il blocco del turnover per tre anni. Peraltro, il 4 febbraio (2011) Brunetta ha dovuto fare un (altro) notevole dietro-front, annullando praticamente tutto quanto detto e proclamato negli ultimi due anni su sindacati e fannulloni. Infatti, nell'accordo firmato con alcuni sindacati (CISL e UIL, CGIL no, etc.), si stabilisce che le tre "fasce" si applicheranno solo alla parte premiale e che i dipendenti non potranno prendere di meno dell'anno scorso. Ma visto che non potranno prendere di più, dati i vincoli imposti dalla legge di stabilità, rimarrà tutto come prima! Inoltre, la valutazione delle performance delle amministrazioni spetterà a commissioni paritetiche governo-sindacati - roba da non credere. Il testo dell'accordo, insieme a un commento molto arguto, si può reperire sul sito di Pietro Ichino.

Oltre a valutazione, performance e trasparenza, un’altra parola chiave della riforma è “indipendenza”. Il decreto infatti prevede la costituzione di una Commissione indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche (CiVIT)[1] e di Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV), da costituirsi presso le amministrazioni, inizialmente centrali – Ministeri, enti nazionali, ecc. – e successivamente presso gli enti locali. Come si evince dal decreto, e si comprende ancor più nella pratica, di indipendente, ahimé, c’è ben poco.

2. Cosa è successo in realtà (mia esperienza)

Essendomi dimesso dalla CiVIT dopo poco più di un anno, nonostante ne fossero previsti sei, nonostante sia praticamente impossibile esser licenziati da quell’incarico, e nonostante venissi pagato il doppio di quanto percepivo in Inghilterra, è chiaro che la mia esperienza è stata decisamente negativa.

I motivi sono vari e spero di averli espressi in modo sufficientemente chiaro in un’intervista a Repubblica e in un articolo per Lavoce.info. Quello che vorrei fare qui è soprattutto di provare a esaminare i problemi insiti nella riforma e a pensare a come si potrebbe migliorare la situazione.

3. Cosa penso si dovrebbe fare per far funzionare seriamente, o quasi, la PA italiana

Una risposta approfondita a questa domanda richiederebbe lo spazio di un libro, perciò mi concentrerò su tre punti che reputo fondamentali: innovazione, gestione e leadership.

3.1 Innovazione o nozze coi fichi secchi?

Al momento in Italia si parla molto di innovazione, performance e miglioramento continuo: sicuramente ci sono dei casi virtuosi in ognuno di questi ambiti, soprattutto a livello locale e in istituti d’eccellenza. D’altro canto, mi addolora dirlo, ma i due aggettivi che, per quanto ho potuto vedere io, qualificano meglio la PA italiana sono “morente” e “ingabbiata”.

Studi comparati su produttività e qualità dei servizi pubblici dimostrano come la realtà italiana sia contraddistinta da bassa spesa pubblica (espressa in % PIL), un settore pubblico di dimensioni relativamente contenute (numero di staff – Fig. 1), e bassa qualità dei servizi (Fig. 2) [2,3,4]. Nel 2007 il reddito netto annuo pro capite dei dipendenti pubblici italiani corrispondeva in media a 23.476,9€, contro i circa 26.500€ del Regno Unito, i 27.000€ della Germania, i 27.600€ della Spagna, e i 35.000€ della Francia [5].

Un altro punto dolente della PA italiana è l’età media della forza lavoro (Fig. 3): nel 2005 a livello di governo centrale i dipendenti ultracinquantenni erano il 40%, una percentuale molto maggiore che in altri paesi e che nel settore privato [5]. Ora si stima che l’età media sia di oltre 50 anni [6].

Figura 1: Employment in general government as a percentage of the labour force (1995 and 2005)

 

Figura 2: Overall performance of countries and corrected government expenditure [3].

 

Figura 3: Percentage of workers 50 years or older in central government and the wider labour force (2005) [2].

A questi dati preoccupanti bisogna aggiungere il blocco del turnover in atto per i prossimi anni, per cui si passerà da 3,6 milioni di dipendenti a meno di 3,3 e, ovviamente, l’età media aumenterà ulteriormente.

Un altro dato che colpisce è la pressoché totale assenza di piani di formazione e di investimenti nel personale che vadano al di là di aggiornamenti sulla normativa. Se si considerano i periodi 2001-2003 e 2004-2006, si vede come l'incidenza della spesa per la formazione sul monte retribuzioni si sia mantenuta costantemente sotto all'1% (passando dallo 0,9% allo 0,7%) e la percentuale del personale che ha partecipato ai corsi di formazione sia diminuita del 2,7% in quegli stessi periodi (4).

Insomma, in questo scenario desolante da Wasteland di eliotiana memoria, c’è da chiedersi se, oltre a parlare tutti di innovazione, qualcuno inizi ad investire. Altrimenti si andrà avanti all’infinito con proclami dai quali si evince che una riforma di tipo non solo gestionale ma soprattutto culturale è stata completata in un paio d’anni e a costo zero!

3.2 Performance o compliance?

Oltre alla carenza di risorse, la PA italiana è ingabbiata in un groviglio di leggi, decreti e linee guida che danno origine a documenti da incubo la cui lunghezza è inversamente proporzionale all’utilità. Le cause alla radice di queste disfunzioni sono varie: innanazitutto non c’è coordinamento a livello centrale e quindi la proliferazione di norme, regolamenti ecc. è incontrollata. Su questo punto un governo serio dovrebbe intervenire immediatamente e con efficacia (e non solo con immagini di leggi desuete che vengono bruciate). Ma questo richiede leadership (vedi il mio ultimo punto).

Poi, la PA italiana è popolata e ha ai suoi vertici persone con background giuridico. Questo non è un problema in sé: alcune delle persone più brillanti che ho incontrato durante il mio periodo in Civit sono dei giuristi. Il problema però è che il paradigma (à la Kuhn) giuridico è molto spesso in antitesi con quello gestionale tanto strombazzato nella PA italiana negli ultimi anni. Sebbene sia una semplificazione, si può dire che il paradigma giuridico punti al rispetto delle norme vigenti e quindi all’adempimento (compliance). Il quesito principale è perciò: come posso assicurarmi di aver fatto tutto in modo appropriato? In senso negativo, questo equivale a: come posso evitare che qualcuno mi colga in fallo?

Il paradigma gestionale segue traiettorie completamente diverse, innanzitutto perché di principi assoluti ve ne sono pochissimi (essendo il management una scienza sociale e per di più di recente formazione) e poi perché agisce tipicamente in modo ricorsivo attraverso cicli di apprendimento. E poi la domanda chiave è proprio un’altra: come posso utilizzare al meglio le risorse che ho a disposizione?[7]

Quello che la PA italiana sta facendo con la “riforma Brunetta” è interpretare concetti gestionali in chiave giuridico-amministrativa. Il problema è che performance, stakeholder engagement, outcome, strategia, ecc. sono dei concetti con valenza contingente e non assoluta, cioè non esiste la strategia “giusta” in assoluto, non c’è la lista “corretta” degli stakeholder principali, e la performance di un’organizzazione è definita dai principali stakeholder presenti in quel contesto. Ciò che si può fare per andare al di là di un modello puramente contingente, ovviamente, è di definire anche degli indicatori comuni, degli standard minimi e dei benchmark (cose nient’affatto semplici) per far sì che le performance siano paragonabili e che tutte le amministrazioni, ad esempio, stiano sopra una certa soglia. Ma questo richiede uno sforzo empirico (di comprensione del contesto, di comunicazione, di performance management, di audit e di valutazione ex post) che va molto al di là della compliance e che non si può “verificare” perché scritta o meno in un documento. Ecco perché in Inghilterra, ad esempio, il National Audit Office, l’Audit Commission e le altre audit agencies hanno in organico svariate centinaia di persone e determinano i fondi e l’autonomia gestionale di Ministeri, Comuni, ospedali, ecc. La Civit può avere al massimo 30 persone in organico e non ha né poteri ispettivi, né sanzionatori!

Essendo il management il mio campo, ovviamente ho una prospettiva di parte. Ma è chiaro che se si vogliono introdurre innovazioni di tipo gestionale, questo non potrà avvenire attraverso un bel corso in diritto amministrativo o in diritto costituzionale. Ed ecco invece, a riprova della conservazione del sistema, un recente “corso-concorso” per 146 dirigenti: sei corsi di diritto, uno di economia, uno di contabilità, uno di statistica e uno di management. E’ poi da notare che si parla di dirigenza in senso lato: ma cosa faranno poi questi dirigenti? Si è mai vista un’azienda privata interessata ad assumere dirigenti senza che si specifichi se si tratta di manager che si occupano di vendite, produzione, risorse umane o marketing?

Anche qui, un governo interessato davvero a cambiare la PA italiana attraverso l’introduzione di principi e pratiche gestionali, dovrà cambiare i criteri di reclutamento (quando mai ci sarà), di formazione e di promozione dei dipendenti. Poi, dovrà pensare seriamente alla costituzione di un ente (indipendente!) che svolga una funzione di accompagnamento, ma anche di verifica e, se necessario, di sanzione. Altrimenti si continuerà a basare tutto su verifiche documentali e studi a tavolino, quando si sa benissimo che le pratiche concrete variano moltissimo da amministrazione ad amministrazione (persino nella scuola, territorio quasi “inesplorato” da un punto di vista gestionale: basta vedere i risultati dei test INVALSI).

3.3 Leadership o “chiacchiere e distintivo”?

Un’altra qualità di cui la PA italiana ha disperato bisogno è la leadership. Per leadership non intendo il guerriero che guida le truppe nel campo di battaglia; intendo la capacità di dar risposte a domande come: quali sono i nostri valori? E cosa vogliamo ottenere? Oltre alla capacità di produrre una visione condivisa; altrimenti, come diceva una mia collega americana, non si hanno “visioni”, ma “allucinazioni”.

Sebbene il ministro Brunetta sia stato molto incisivo e determinato nella sua azione e abbia ottenuto dei risultati notevoli (vedi il caso dell’assenteismo), a mio avviso non ha mai avuto leadership. Perché per avere leadership si deve avere fiducia nei propri dipendenti e perché si deve dimostrar loro che i sacrifici (necessari in situazioni difficili come quella attuale) porteranno a un stato migliore delle cose. Il morale, la fiducia in sé stessi e il senso di appartenenza alla propria organizzazione sono i tre punti critici su cui il prossimo Ministro per la Pubblica Amministrazione dovrà concentrarsi fin dall’inizio.

Quale Amministratore Delegato, anche quello più spietato, annuncerebbe trionfante la riduzione del personale della sua azienda? O accuserebbe tutti i dipendenti di essere dei lavativi? O dimostrerebbe assoluta sfiducia nel loro operato?

In conclusione, la mia preoccupazione è duplice: da un lato credo che la “riforma Brunetta” si sgonfierà presto. Troppi sono i nemici (sindacati e dipendenti pubblici in testa) perchè possa andar avanti. Da un lato questo è un bene, soprattutto per quanto concerne la valutazione del personale; dall’altro è un peccato, dato che una migliore gestione organizzativa è assolutamente necessaria.

La seconda preoccupazione – molto più grave – è che alla (potenziale) riforma, segua una pesantissima “contro-riforma”, in cui le poche innovazioni gestionali verranno affossate e si alzerà il muro della burocrazia e degli adempimenti. In cui tutto (forse) è in ordine, ma non serve a niente.

 

 

[1] Il decreto prevedeva che la Commissione si componesse di cinque commissari nominati “con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro per l’attuazione del programma di Governo, previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti”. Dal 22 Dicembre 2009 al 13 Gennaio 2011 sono stato un  componente CiVIT. Oltre ai cinque componenti, la CiVIT può avvalersi di non più di 30 collaboratori e 10 esperti.

[2] OECD (2009) Government at a Glance – vedi: http://www.oecd.org/dataoecd/35/43/43925786.pdf

[3] Social and Cultural Planning Office (2004), Public Sector Performance, SCP-publication 2004/8, The Hague.

[4] Handler, H, Koebel, B., Reiss, P. and Schratzenstaller, M. (2005), “The size and performance of public sector activities in Europe", WIFO Working Papers 246, WIFO.

[5] Eurispes-CISL (2007), La Pubblica Amministrazione in Italia: oltre i luoghi comuni.

Il settore a registrare il reddito medio più basso era quello della scuola (con 24.292€) mentre quello più alto spettava al comparto dei diplomatici e prefetti e a quello dei magistrati (109.000€).

[6] Boston Consulting Group (2010), Creating people advantage.

La stima riportata in questo report è che nei ministeri l’età media sia di circa 50 anni. A livello dirigenziale l’età è ancora più alta: si va dai 52 anni in media per gli enti locali ai 54,7 dei ministeri.

[7] Ringrazio Chicco Fresa per questa osservazione.