Valori burocratici, parte 2: il caso dell'Autorità anticorruzione

In principio dunque era la CIVIT (Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, istituita nel 2009), che non era una Autorità e che aveva compiti troppo ardui per le risorse e le competenze di cui era stata dotata:

 

il controllo sull’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e sull’efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.  ….  indirizzare, coordinare e sovrintendere alla misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni nonché alla determinazione degli standard dei servizi pubblici ed alla trasparenza e integrità delle amministrazioni pubbliche medesime …. monitorare il rispetto delle disposizioni in tema di prevenzione della corruzione e della trasparenza.

 

Per di più, gli stessi compiti erano assegnati al Dipartimento per la funzione pubblica della Presidenza del consiglio, con conseguente confusione e duplicazione di funzioni.

Nel 2013 la CIVIT è stata trasformata in una Autorità (Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche), con un organico di 30 persone. L’elevazione di rango non ha però portato, a giudizio di Cantone, un incremento di efficacia dell’azione. In particolare viene rilevato come

 

L’entrata in vigore della normativa sulla prevenzione amministrativa contenuta nella legge n. 190/2012 è avvenuta senza nessuna concreta attività di preparazione delle amministrazioni, che hanno vissuto gli adempimenti come gli ennesimi imposti dall’alto e, quindi, da svolgere in modo burocratico, piuttosto che intesi come una grande novità ed un’occasione di rilancio del ruolo delle Amministrazioni pubbliche come baluardo contro l’illegalità amministrativa

 

A latere esisteva ed operava dal 1994 un’altra Autorità, l’ Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP), connotata da indipendenza funzionale, di giudizio e di valutazione e da autonomia organizzativa. Era una struttura robusta che nel tempo è venuta assumendo svariati compiti:

 

garantire l’osservanza dei criteri di efficienza ed efficacia nello svolgimento delle procedure di gara e vigilare sulla libera concorrenza tra gli operatori nella materia dei lavori pubblici … il potere di vigilanza su Società organismi di attestazione (SOA), nuovi organismi deputati alla qualificazione delle imprese … la Banca Dati Nazionale sui contratti pubblici (BDNCP), finalizzata anche ad informatizzare il sistema di partecipazione alle gare pubbliche …  poteri collegati alle sempre più pressanti esigenze di contenimento della spesa pubblica … ad esempio l’elaborazione dei prezzi di riferimento nel settore sanitario …. fornire alle amministrazioni pubbliche, attraverso la Banca dati, un’elaborazione dei prezzi di riferimento relativi ad una serie di beni, prezzi che dovranno rappresentare il massimo prezzo di una possibile aggiudicazione in tutti i casi in cui non sia presente una convenzione Consip o un’altra centrale di committenza   …funzioni e compiti di particolare importanza nel sistema di controllo degli appalti, che vanno dalla possibilità di risoluzione non vincolante delle controversie, all’attività di vigilanza sugli appalti di lavori, servizi e forniture, allo svolgimento di un’attività di regolazione del mercato dei lavori pubblici … la possibilità di irrogare sanzioni pecuniarie particolarmente elevate

 

La struttura aveva una dotazione organica importante: un Presidente, quattro commissari e 330 persone. Però non funzionava. Cantone rileva come la sua attività

 

… sia stata spesso poco incisiva e soprattutto caratterizzata da un eccesso di burocratizzazione e di formalismi. Gran parte delle attività consiliari, ad esempio, sono assorbite dall’esame di procedimenti di natura sanzionatoria per fatti oggettivamente bagattellari (e si evita di indicare la casistica che potrebbe essere nella sua lunghezza persino estenuante!) che si concludono con l’emissione di un provvedimento di irrogazione di sanzioni pecuniarie lievi e/o insignificanti o con l’archiviazione pur dopo una lunga e (troppo articolata) istruttoria … Le più importanti funzioni dell’ex AVCP (quelle, ad esempio, di vigilanza) vengono, invece, esercitate con tempi spesso lunghissimi, con l’emissione, quindi, di provvedimenti che si limitano, di fatto, a constatare come un appalto sia stato aggiudicato o eseguito in modo illegittimo, ma si tratta di una mera constatazione che, oltre a non essere fornita di effettivi poteri di incidenza, non è capace nemmeno di esercitare una funzione di moral suasion per essere emessa ormai “a babbo morto”

 

Analisi che si potrebbe applicare pari pari al Garante della privacy! Inoltre

 

… era un’organizzazione molto gerarchizzata, appiattita verso l’alto, con un numero di dirigenti eccessivo, non proporzionato né alla missione istituzionale né al numero complessivo di personale, un personale non sempre reclutato con criteri coerenti, caratterizzato da picchi di elevata professionalità ma anche da forte conflittualità interna che ha alimentato un contenzioso di dimensioni preoccupanti, …

 

Anche la CIVIC/ANAC aveva i suoi problemi:

 

era caratterizzata da una commistione di competenze e funzioni non sempre chiare, visto che molte di esse erano in “condominio” con il Dipartimento della funzione pubblica ed aveva in più occasioni operato con una certa astrattezza, anche per la scarsissima dotazione di personale, tutto esterno perché mai era stata data la possibilità di costituire un ruolo organico.

 

Dopo gli scandali del Mose e dell’EXPO, il Governo decide di darci un taglio, e incorpora l’AVCP nell’ANAC, chiedendogli di tagliare i costi del 20% e di funzionare. L’ANAC viene affidata a Cantone. Una operazione atipica di razionalizzazione e cambiamento di cultura operativa unica nella amministrazione pubblica, in cui una organizzazione molto piccola (ANAC) incorpora e ristruttura una molto più grande (AVCP), cosa pertanto da guardare con attenzione.

La fusione e ristrutturazione delle due autorità viene ampiamente illustrata dal documento. Un ampio spazio viene dedicato ai costi della nuova struttura, che per legge deve costare il 20% in meno delle due originarie insieme. Il bilancio 2014 di ANAC più AVPC è stato di circa 62 milioni di euro. Il bilancio di previsione 2015 li abbatte a 47 milioni di euro per le due strutture aggregate. Questo è raggiunto in parte con la riduzione delle doppie cariche. Per esempio c’è un solo Segretario generale con una retribuzione lorda di 200.000 euro (160 garantiti più 40 di risultato – per inciso vale la pena notare che il Direttore generale di una ASL, che ha fino a 4000 dipendenti e budget di centinaia di milioni di euro, guadagna da un quarto ad un terzo di meno a seconda della Regione). Poi si passa da 2 Presidenti e 9 consiglieri ad un Presidente e 5 consiglieri, per cui il costo complessivo degli organi istituzionali si riduce da 2.417.000 euro a 1.135.000 euro. La riduzione degli uffici di segreteria dell’AVPC permette risparmi per 500.000 euro circa. La rescissione del contratto a tre dirigenti part time dell’AVCP fa risparmiare 650.000 euro. Il personale di ruolo viene sostanzialmente mantenuto, ma vengono ridefinite le retribuzioni. Il risparmio complessivo della partita retribuzioni è di circa 7 milioni di euro.

Dal capitolo beni e servizi si risparmiano 7.000.000 euro circa, molto abolendo consulenze esterne e riducendo la spesa per servizi informatici di 1.500.000 euro. L’ accorpamento delle sedi fa risparmiare 2.400.000 euro circa.

Chi paga? Lo Stato si accolla una parte degli oneri. Una quota sostanziosa deriva invece da contributi obbligatori delle stazioni appaltanti, dei partecipanti alle gare, nonché dalle SOA. In altri termini il costo della prevenzione va in buona parte (non esattamente quantificata) a scaricarsi sul sistema degli appalti pubblici. Questo è un modo surrettizio di incrementare la spesa pubblica per la quota parte di costi (per esempio di personale) prima sostenuti direttamente dallo Stato.

L’Autorità che viene fuori dalla ristrutturazione è piuttosto robusta (vedi tabellaArticolo). E’ una organizzazione articolata di circa 300 persone, di cui 2 dirigenti di I fascia, 47 dirigenti di II fascia, 158 funzionari e 90 operativi. A tale personale si aggiungono 24 unità di personale comandato da altre 4 amministrazioni e 5 unità a tempo determinato, per un totale di 326 unità di personale. Si nota una estrema parcellizzazione delle attività in innumerevoli uffici, ad ognuno dei quali corrisponde un dirigente. Da notare poi come il Segretario generale dispone di una struttura di ben 63 persone, vale a dire circa il 20% delle risorse è dedicato alla gestione della Autorità e non all’attività di merito. In particolare, ben 10 funzionari dedicati solamente ai servizi informatici ed al portale. Viene da domandarsi perché non si siano utilizzate le risorse gestionali di un qualsiasi ministero, certamente in grado di gestire una struttura comunque piccola. Probabilmente la risposta sarebbe che verrebbe meno autonomia e indipendenza dell’Autorità.

Sulla retribuzione del personale è interessante quanto afferma Cantone:

 

... la corresponsione del trattamento economico accessorio sarà ovviamente vincolata alla valutazione e quindi al conseguimento dei risultati. Anche su questo punto non si ritiene di replicare il modello attualmente vigente presso molte Autorità Indipendenti e, quindi, non prevedere alcuna ipotesi di progressione automatica di carriera.

 

Per esempio all’Autorità di regolazione dei Trasporti lo stipendio dei direttivi varia fra  55.000,00 e 120.000,00 euro, quello dei dirigenti da 107.000,00 fino a 185.000,00 euro. L’ ANAC pagherebbe invece, rispettivamente, fra  50.236,31 e 71.476,00 euro e da 122.000,00 a 146.000,00 euro. Lo stipendio di un primario chirurgo può arrivare a 110.000, 120.000 euro, per fare un paragone.

Tutto questo per far cosa? Su questo il documento dice molto poco (probabilmente non aveva questo scopo), se non ridefinire la missio

 

Le funzioni di vigilanza e di controllo effettivo, non meramente burocratico e formalistico (grassetto mio) sono divenute … il criterio di orientamento dell’intera azione dell’Autorità…

 

e promettere entro il 31 gennaio 2015 il Piano Nazionale Anticorruzione, che però ad oggi ancora non è apparso nel sito. Per ora c’è quello del settembre 2013, tra l’altro preparato dal Dipartimento della funzione pubblica. Quindi per capire cosa faccia l’ANAC, esploriamo il sito web, anche se vi troviamo principalmente attività della defunta AVCP.

Il volume di cose prodotte è notevole. Il sito è molto vasto e articolato. Sostanzialmente però ci sono due filoni.

SERVIZI. Questo capitolo permette (facilita?) lo svolgimento di tutta una serie di adempimenti richiesti dalla legge, propone della formazione specifica, include un biblioteca e la modulistica. In particolare i servizi on line sembrano particolarmente utili e ben fatti e coprono molte specifiche funzioni. Quello che colpisce è la vastità degli adempimenti e procedure legate al mondo degli appalti pubblici.

NORMATIVA. E’ un portale vastissimo, molto composito. Ci sono dentro pareri sulle più disparate materie, emanazione di direttive, regolamenti, processi sanzionatori, leggi, di tutto. Vediamo qualche esempio, a caso.

Delibera 3 dell’8 gennaio 2015. Il Comune di Vicari assegna un appalto per la progettazione di un castello storico ad un unico soggetto richiedendogli competenze architettoniche, geologiche e geotecniche. Il Sindacato nazionale dei geologi professionisti ricorre perché ritiene sarebbe stato necessario dividere l’appalto in tre lotti, ognuno per ogni competenza, e non proporre un lotto unico. L’Autorità, con una istruttoria accuratissima (decisamente molto molto dettagliata, che esplora e ripercorre tutto l’iter dell’appalto) ed un documento lunghissimo, gli dà ragione, deliberando

• di censurare il comune di Vicari in relazione a quanto rilevato e di invitare lo stesso ad adottare tutti gli adeguati provvedimenti utili al ripristino della legalità nella procedura in oggetto, oltre ad una scrupolosa osservanza delle disposizioni normative e regolamentari vigenti in materia, nel rispetto dei principi di libera concorrenza, trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa;
• di segnalare quanto rilevato al responsabile della prevenzione della corruzione del Comune di Vicari, dott. Benedetto Mangiapane, affinché valuti gli eventuali profili di competenza nell’ambito del piano di prevenzione della corruzione adottato;
• di segnalare quanto rilevato all’Unità operativa di monitoraggio e controllo del Dipartimento regionale BB.CC.AA. e dell’Identità siciliana, affinché valuti gli eventuali profili di competenza;

Si noti che nel ricorso il sindacato non aveva ipotizzato nessuna corruzione, solo un bando non regolare. Roba da TAR, insomma. La segnalazione al responsabile della prevenzione della corruzione sembra più una routine che un atto motivato da qualche indizio. Oltretutto non è chiaro cosa costui debba fare, che non avesse già fatto. Trasformarsi in un investigatore privato?? La censura tra l’altro non ha cogenza, come segnalato da Cantone nel suo documento. Si noti poi che il tutto ha richiesto almeno un anno, perché la prima lettera con cui l’Autorità chiede lumi al Comune à del gennaio 2014. Non è riportata la data della denuncia del Sindacato.

La Delibera n. 8 del 21 gennaio 2015 riguarda una questione di incompatibilità fra essere parlamentare e essere membro del consiglio dell’Ordine dei farmacisti. Questa questione viene definita in un mese. Anche qui non si capisce cosa c’entri la corruzione.

Nel 2014, di circa 170 delibere  prese, 140 riguardano pareri favorevoli o sfavorevoli (pochi) alla nomina dell’Organo Indipendente di Valutazione di altrettante amministrazioni pubbliche.

La Determinazione n. 2 del 2 settembre 2014 dà indicazioni sul rilascio del certificato antimafia in alcuni casi particolari, rimediando ad una incongruenza della legislazione.

La Determinazione n. 3  del 9  dicembre 2014 fornisce indicazioni su come regolarsi per l’appalto di servizi postali.

La pagina delle misure sanzionatorie è in aggiornamento, per cui non abbiamo notizie. Una ricerca nel sito della Gazzetta ufficiale non ha dato esiti (non tutti gli atti vengono pubblicati sulla Gazzetta). Neppure una ricerca con Google mi ha permesso di trovare una sanzione effettivamente irrogata.

L’Autorità riceve TUTTI i piani anticorruzione che le Amministrazioni sono tenute a preparare ogni anno. Solo quelli dei Comuni sono 8000 e passa. E’ lecito dubitare vengano esaminati tutti. Chissà, forse a campione.

Il sistema anticorruzione così disegnato ha ricadute anche sulle organizzazioni pubbliche. Faccio due esempi tratti dal SSN, che conosco, notando che spesso l’aspetto trasparenza prevale su quello corruzione.

Nella mia azienda il responsabile dell’anticorruzione prepara ogni anno un piano triennale per la trasparenza e l’integrità, un documento di una trentina di pagine. Le prime 7/8 pagine dell’ultimo richiamano tutta la normativa e dichiarano che si sta procedendo a rendere pubblici tutti gli atti aziendali (in realtà tutte le delibere e determine sono già pubblicate sul web da anni) secondo quanto richiesto dal decreto legislativo. Molte di queste cose hanno poco a che fare con la corruzione (es., i debiti verso fornitori, i tempi di attesa e altro). Poi una decina di pagine sono spese a descrivere azienda, missio, organigramma, dati generali di attività. Da pagina 17 si comincia a parlare del merito. Per il 2015 è previsto:

• Aggiornamento del Programma per la Trasparenza e l’Integrità entro il 31 gennaio 2015;
• Formazione interna in termini di trasparenza;
• Trasmissione del Programma agli stakeholders (istituzioni, associazioni e cittadini);
• Realizzazione della giornata della Trasparenza;
• Analisi questionari on line degli stessi

I punti vengono brevemente illustrati. Viene poi spiegato il sistema di monitoraggio interno, che consiste nell’invio di report sulle attività da svolgere.

I direttori delle unità operative (UO) sono stati chiamati per analizzare il loro rischio corruzione, principalmente in base ai volumi di acquisti o affidamento di contratti. Le  UO sono state classificate in rischio alto, medio e basso. Dopodiché è stato chiesto ad ognuno di preparare un loro progetto anticorruzione. Io personalmente mi sono trovato in difficoltà, a dire quali azioni potrei compiere per prevenire la corruzione nella mia UO (comunque classificata a rischio basso). Me la sono cavata con la solita formazione, i cui contenuti poi sono tutti da individuare, e un sistema di audit delle attività, che però a stretta logica non è più prevenzione, ma indagine ed eventualmente repressione.

In una azienda sanitaria di una Regione vicina, il responsabile dell’anticorruzione ha messo su un sistema più complesso. Per esempio il direttore di una UO di psichiatria deve:

1. una volta al mese verificare che tutte le persone che hanno timbrato l’assenza siano effettivamente presenti su luogo di lavoro
2. far partecipare i suoi collaboratori ai corsi di formazione sulla prevenzione della corruzione, nei quali sostanzialmente si illustra la normativa
3. assicurarsi che il curriculum degli operatori pubblicato sul web sia aggiornato ogni anno
4. in caso di affidamento di un paziente ad una comunità terapeutica, indagare che non sussistano conflitti di interesse fra chi prescrive l’inserimento e la comunità stessa (parentela, consulenze, formazione), facendo redigere una apposita dichiarazione
5. nel caso della concessione ad un paziente di una borsa lavoro, deve fare una relazione dettagliata del perché venga data, dove viene spesa, la solita indagine sul conflitto di interessi, la solita dichiarazione degli operatori (relazione al responsabile anticorruzione, non al Direttore sanitario)
6. fare una relazione semestrale sulle attività anticorruzione svolte

Perché un’Autorità?

Una valutazione del modo di operare dell’Autorità secondo Cantone è  prematura. La fusione ANAC - AVCP è molto recente, ed il nuovo modus operandi che dichiara di voler introdurre non è ancora in opera. E’ sperabile che possa introdurre cambiamenti profondi, perché il quadro delle attività della vecchia AVCP che esce da questa pur sommaria analisi non è molto convincente. Perplessità del resto condivise, come abbiamo visto, dallo stesso Cantone. Aspettiamo quindi una sburocratizzazione dell’ANAC e della sua azione, qualcosa che giustifichi l’esistenza di una Autorità (anche se poi, se la gestione diversa è legata solo ad un individuo, quando questi se ne andrà, cosa farà la struttura?). Infatti da quanto appare dalla documentazione disponibile, non si capisce cosa faccia questa ANAC ex AVCP di diverso da quello che potrebbe tranquillamente fare un ministero o i TAR . Il sito di supporto alle pratiche delle stazioni appaltanti potrebbe essere gestito dal Dipartimento della funzione pubblica. Anche l’ interpretazione delle norme è un compito istituzionale di un ministero.

Nelle amministrazioni periferiche il programma anticorruzione sembra produrre più procedure e documenti che atti concreti, facendo perdere tempo e complicando la vita a chi ci lavora. D’altra parte, se uno si vuol far corrompere, davvero pensate che con un corso di formazione lo convincete a non farlo?

VALORI BUROCRATICI

In Italia i valori vengono tutelati attraverso complicate procedure burocratiche. L’equità di una procedura di appalto è difesa con un apparato di norme e adempimenti complicato e oneroso, che richiede moltissimo tempo e che è quasi impossibile non dia adito a ricorsi. Per tutelare la privacy è stato costruito un apparato di norme e procedure complicato ed eccessivo. Per contrastare il traffico di rifiuti si sta mettendo in piedi un apparato burocratico-informatico (SISTRI)  infernale, come se questo potesse spaventare la camorra nei suoi traffici. Per assumere nel settore pubblico la procedura, che prevede  concorsi largamente basati su titoli (specie quelli di carriera, più oggettivi e graditi ai sindacati che non la valutazione delle capacità e del merito) condotti da commissioni supposte imparziali, deresponsabilizza chi poi dovrà gestire i neoassunti.  Il risultato è che si complica enormemente la vita alle persone perbene, mentre chi deve fare i suoi affari se li fa tranquillamente, come l’esperienza ampiamente dimostra.

A presiedere alcuni di questi settori sono state messe delle Autorità indipendenti. Ora, in alcuni campi questo è certamente opportuno (concorrenza, borsa, telecomunicazioni) atteso che le Autorità siano veramente indipendenti ed efficaci. In altri campi, invece, il risultato è che si crea un’organizzazione burocratica che si sovrappone ai compiti di altri organismi pubblici. Sia il Garante della privacy che l’ANAC producono procedure, documenti, delibere, etc. con scarsa considerazione di come questo incida nei processi produttivi dell’amministrazione pubblica o del mercato e ai risultati concreti.

Sinceramente, il Garante della privacy potrebbe essere soppresso senza recare danno alcuno al sistema Paese. Per l’ANAC, si può avere un atteggiamento attendista, per vedere se Cantone riesce a cavarne qualcosa di costruttivo.Certamente uno dei motivi per cui si costituiscono Autorità è il numero di posti di dirigente e funzionario che si creano.

Sarebbe interessante studiare come funzionano anche le altre Autorità. Questo è un blog di economisti, concorrenza e borsa sono campi vostri.