“Anche se voi vi credete assolti…”. I politici e la qualità della regolazione.

5 giugno 2017 Vitalba Azzollini

In occasione della vicenda riguardante il TAR del Lazio e la nomina dei direttori dei musei, qualcuno ha reputato inopportuno l’intervento dei magistrati, ritenendoli arbitrari interpreti del mero formalismo burocratico della legge.

Se la realtà si conforma ai “desiderata” del governante di turno, e se tali “desiderata” risultano ben indirizzati - i direttori sono stati scelti bene, come dimostra il buon lavoro che hanno svolto - le norme dell’ordinamento paiono rappresentare solo un inutile intralcio. Questo “ragionamento” potrebbe anche funzionare, in un mondo ideale in cui i governanti fossero sempre orientati al miglior risultato. Purtroppo questo non è quel mondo e i governanti nostrani paiono spesso più orientati al proprio tornaconto; spesso infatti fan guai, anche duraturi. Dunque, è pericoloso avallare tale “ragionamento”. Le norme servono ad attenuare il rischio che i decisori pubblici agiscano a proprio piacimento; e se non funzionano a dovere vanno cambiate, non aggirate o violate. In sintesi, “rottamare” lo stato di diritto appare un po’ azzardato.

Ciò premesso, l’impeto con cui esponenti dell’esecutivo si sono affrettati a stigmatizzare l'operato del TAR - fino ad ipotizzarne l’abolizione – fa sorgere qualche dubbio: non si tratterà del solito scarica-barile, in stile nazional-popolare, con cui i governanti cercano di colpevolizzare qualcun altro per l’incertezza del diritto che essi stessi concorrono a creare? Le regole il cui rispetto i tribunali devono verificare - su istanza di cittadini che si ritengono danneggiati - vengono oggi per lo più scritte da esponenti dell’esecutivo. Questi ultimi possono considerarsi “assolti” perché redigono norme di qualità eccellente, dunque autorizzati a dare lezioni ai magistrati?

Per rispondere positivamente, essi (politici, governanti o meno) dovrebbero essere artefici di “buona regolazione”,  cioè – tra le altre cose – di norme supportate dalla valutazione preventiva di diverse opzioni d'intervento (anche al fine di appurare se un'azione del legislatore sia realmente necessaria); accompagnate dalla previa analisi ragionata di costi-benefici e dalla stima degli oneri (amministrativi, burocratici, fiscali ecc.) che ne deriveranno; precedute dall’acquisizione di informazioni anche attraverso pubbliche consultazioni; funzionali a raggiungere i fini prefissati, sulla base di motivazioni trasparenti; proporzionate al risultato che intendono perseguire; inserite armonicamente nell’ordinamento, per evitare discrasie e contraddizioni; comprensibili agevolmente ai destinatari; munite di strategie di implementazione; sottoposte a verifiche ex post e a periodiche revisioni.

Tutto questo non è un’opinione personale, ma quanto indicato dall’Ocse ai fini del miglioramento della qualità della regolamentazione (la checklist allegata alla Raccomandazione del 1995 resta un ineludibile punto di riferimento), nonché dall’Unione Europea (v. documenti in tema di better e smarter regulation, di semplificazione, di adeguatezza ed efficacia della regolamentazione ecc. negli ultimi 25 anni circa). E l’elencazione suddetta non è un enunciato astratto, bensì il concreto modus operandi dei regolatori in ordinamenti più evoluti. In quegli ordinamenti, organismi indipendenti (c.d. oversight bodies) assicurano il rispetto dei canoni di buona regolazione (tra gli altri, l’Office for Information and Regulatory Affairs statunitense, il Regulatory Policy Committee britannico, il Nationaler Kontrollrat tedesco o il Better Regulation Council svedese).

E in Italia? Partiamo da quest’ultimo profilo, vale a dire il controllo sulla qualità degli atti normativi del governo: viene svolto non da valutatori autonomi, bensì da un ufficio interno al governo stesso, il Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi (DAGL) presso la Presidenza del Consiglio. La sostanziale sovrapposizione tra controllante e controllato non è certo un buon in(d)izio. Quanto agli strumenti di better regulation, esistono anche in Italia da almeno un decennio: servono a valutare gli effetti della regolazione ex ante ed ex post (AIR e VIR), a controllarne la coerenza rispetto a norme e a pronunce giurisprudenziali, interne e internazionali (ATN), a misurare gli oneri amministrativi, cioè gli adempimenti burocratici, a carico di cittadini e imprese (MOA). Purtroppo, si tratta di strumenti poco e male utilizzati: e anche questa non è un’opinione personale, bensì quanto attestato da anni nella Relazione sullo stato di applicazione dell'analisi di impatto della regolamentazione. Se un’analisi consistente nella “valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo (…) mediante comparazione di opzioni alternative” si risolve di fatto in “un documento redatto dopo il percorso di elaborazione del provvedimento” (sottolineature di chi scrive), “senza prestare la dovuta attenzione agli impatti” e trascurando “gli aspetti socio-economici” del provvedimento cui si riferisce, appare chiaro il motivo per cui normative molto vantate preventivamente si sono poi dimostrate dei flop (annunciati da quelli che le analisi le fanno davvero, e in maniera indipendente). Quanto alla verifica ex post (i.e. manutenzione) delle regole già esistenti - utile ad accertare se esse servano ancora o vadano eliminate, se richiedano modifiche o integrazioni che le rendano più efficaci – l’affastellamento di leggi oggi esistente dimostra che non viene fatta.

Tuttavia, recentemente, essa è stata utile a camuffare i ben 400 correttivi – una vera e propria “riscrittura” – al codice degli appalti: altro che manutenzione, verrebbe da dire. Per quanto riguarda il controllo di coerenza, sopra citato, il caso dei direttori dei musei ha reso palese quanto basta. Infine, circa la misurazione degli oneri amministrativi, per i quali dal 2012 vige la regola del one in one out – nessun nuovo onere senza la riduzione/eliminazione di altri di pari peso – basterebbe l’esperienza individuale per capire come e quanto la regola (non) venga rispettata: ma, pure in questo caso, un’apposita relazione annuale del Dipartimento della Funzione Pubblica ne fornisce conferma.

In base a quanto esposto, appare chiaro il motivo per cui la normativa nazionale continua a essere sovrabbondante (regulatory inflation), oltre che mutevole, farraginosa e poco coerente (regulatory pollution). Anche stavolta non si tratta di un’opinione personale, ma di quanto attestato dal Comitato per la legislazione il quale, nell’ultima relazione (2016), rileva che la regolazione “resta volatile, stratificata, difficile da attuare” e “non sempre corredata degli opportuni coordinamenti”: “si procede o in via incrementale e/o per successivi aggiustamenti”; permangono “discipline a carattere derogatorio, temporaneo, transitorio o sperimentale, poi magari di volta in volta prorogate”; si eccede nell’uso di “termini stranieri, di locuzioni non appartenenti al linguaggio giuridico o formulazioni generiche, di non univoco significato o non direttamente applicabili” e molto altro. E ciò viene rimarcato pure dall’Osservatorio per la legislazione il quale, nel Rapporto 2015-2016, evidenzia che “la volatilità delle decisioni legislative, l’oscurità del linguaggio normativo e la necessità di numerosi provvedimenti attuativi provocano incertezza negli operatori e nei cittadini”.

Stante tutto questo, è forse ora più chiaro che esponenti dell’esecutivo, così bravi a dare lezioni a terzi, non possono credersi assolti per quell’incertezza del diritto che in Italia è tra le poche cose certe. A pensarci bene, viene un altro dubbio: (annunciare di voler) modificare (o addirittura abolire) i TAR, senza tagliare, armonizzare e semplificare la legislazione vigente, entro cui i giudici devono districarsi, è segno di ignoranza, mala fede o qualcos’altro? Ah, saperlo….

* Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente dell’autore e non coinvolgono l’istituzione per cui lavora.

15 commenti (espandi tutti)

"Oggi, un giudice come me, lo chiede al potere se può giudicare. Tu sei il potere. Vuoi essere giudicato? Vuoi essere assolto o condannato?"

Siamo proprio sicuri che sia sempre colpa del potere se non si trova un giudice fino a Berlino? Sono centinaia le sentenze politiche pronunciate da Magistrati in carriera, ribaltate da altri Magistrati in carriera, e dire che la legge è sempre la stessa.

Tutti in buona fede per definizione?

Cordiali saluti

P.S.

Cacciare la testa sotto la sabbia sostenendo che il legislatore lavora male sembra la solita auto-assoluzione di categoria; tutto l'articolo è strutturato su questo tema: nessuno si permetta di dare lezioni ai Magistrati, vincitori di un concorso ed inamovibili vita natural durante.
La Magistratura italiana è ottocentesca, bizantina, inefficente, incoerente ed autoreferenziale, il processo civile è una barzelletta lunga anni che non fa nemmeno ridere: avrà giustizia chi ha soldi per aspettare.

I risultati di tutto questo si vedono: una foresta pietrificata, il paradiso degli ultra-conservatori. Dare la colpa agli altri non attacca più, la Costituzione assegna ai Magistrati il colpito di riformarsi, sarebbe ora che scoprissero il nuovo millennio, quello in cui i musei li dirige chi è bravo, non chi è in fila da tanto tempo (pagato, non stanno in fila gratis come i turisti che pagano loro lo stipendio).

...nessuno di quelli che, violando ogni canone di migliore/intelligente regolazione, non dimostra di essere migliore.

 

concordo quando afferma che vi è una discreta sciatteria in Italia quando si legifera o semplicemente si regolamenta (io molto spesso scorgo anche una propensione all'ipertrofia normativa, quasi voluta, ma la questione ci porterebbe troppo lontano).

Lei sottolinea bene tutti gli errori commessi nella formazione del decreto e la necessità di trasparenza nell’attività della PA. Trasparenza del comportamento da intendersi non in un’eccezione meramente formale (come spesso accade in Italia) ma in senso sostanziale: conoscibilità di tutti gli elementi che sono alla base dell’atto emesso affinché il popolo possa giudicare la bontà del provvedimento e dei suoi rappresentanti.

Ma se il significato è questo, non sarebbe stato più corretto da parte del TAR evidenziare l’incostituzionalità della norma che è a monte e rimettere la questione alla Corte costituzionale?

Non credo sia possibile vincolare la nomina di un dirigente al requisito della nazionalità italiana (io non solo non nominerei dirigenti italiani ma anzi darei intere porzioni del patrimonio artistico italiano in gestione agli stranieri: Pompei dovrebbe diventare un protettorato tedesco, la valle dei templi di Agrigento dovrebbe essere affidato agli inglesi, tanto per fare alcuni esempi eclatanti), o mi sbaglio?

 

Mi scusi se ho detto una corbelleria, sono a digiuno di questi temi.

per il resto sono d'accordo con Lei

in materia di pubblico impiego che limita ai soli cittadini italiani l'attribuzione di certe funzioni nell'ambito della PA: la limitazione è motivata da considerazioni che non paiono palesemente infondate e, parimenti, la norma non risulta palesemente incostituzionale. Le funzioni dei direttori dei musei sembrano ricondubili a quelle previste dalla norma sul pubblico impiego e, quindi, ai limiti che essa pone. Non a caso, il ministro ha poco dopo provveduto a elaborare una ulteriore norma spacciata per interpretazione autentica di quella sui direttori, ma che di fatto deroga alla disposizione sul pubblico impiego... La questione è intricata, così come la mia spiegazione - e me ne scuso - ma questo è il risultato della (mancanza di) qualità della regolazione (e dei regolatori...).

Ho dei dubbi che la normativa non abbia profili di incostituzionalità e che la questione non fosse rilevante.

Partiamo da quest’ultimo punto. Una delle questioni che hanno portato il TAR all’annullamento dell’atto è proprio la cittadinanza straniera “deve quindi affermarsi che il bando della selezione qui oggetto di contenzioso non poteva ammettere la partecipazione al concorso di cittadini non italiani in quanto nessuna norma derogatoria consentiva al MIBACT di reclutare dirigenti pubblici al di fuori delle indicazioni, tassative, espresse dall’art. 38 d.lgs. 165/2001. D’altra parte, il chiaro tenore letterale della stessa disposizione speciale di cui all’art. 14, comma 2-bis, qui più volte citata, come appare evidente dal semplice confronto tra il primo ed il secondo periodo, non consente diverse interpretazioni…”

Quindi la questione sulla nazionalità dei candidati era rilevante.

Riprendiamo il primo punto, ovvero se la norma non abbia profili di incostituzionalità (forse sarebbe preferibile interrogarci se la sentenza sia corretta sotto il profilo costituzionale; su questo punto prevengo la sua obiezione, una sentenza non può essere incostituzionale).

Sulla questione, la nomina di stranieri ad incarichi nella PA, il dibattito è acceso, ma si possono indicare alcuni punti certi, rimando a quanto ricostruito in http://www.altalex.com/documents/news/2006/06/15/le-assunzioni-di-cittadini-stranieri-nella-pubblica-amministrazione-italiana.

Quindi non è scontato che si possa prevedere l’esclusione degli stranieri da incarichi pubblici richiamandosi a presupposti vaghi e generici quantomeno quando questi sono cittadini comunitari.

Concordo con Lei sulla necessità di una maggiore cura nella stesura delle norme, e, come ha scritto nell’articolo citato, si può stigmatizzare l’infelice espressione di “adeguare l’Italia agli standard internazionali in materia di musei”. Qui mi ripeto, anche se non è questo il punto della questione: il problema per il patrimonio artistico italiano è che in mano agli italiani, non che si nomini un direttore austriaco o tedesco.

Sottolineo, però, come anche il TAR avrebbe dovuto argomentare meglio i motivi di tale esclusione, perché non mi pare possibile fondare tale decisione sul generico principio del “l’interesse nazionale" quando i destinatari del provvedimento sono cittadini comunitari (perché i direttori interessati sono tutti cittadini comunitari).

Allora scusi, non rischia il TAR di fare la stessa magra figura? Non sarebbe stato preferibile che si concedesse una pausa e lasciasse che la questione fosse trattata dalla Corte Costituzionale, visto che la questione non era manifestatamente infondata? La norma è scritta male, ma la sentenza non mi sembra all’altezza, e forse la Corte avrebbe potuto fare chiarezza.

Non mi pare inoltre che la brillante decisione del TAR abbia risolto la questione, (e non faccio riferimento alle grida che si levano dal Governo e dal Ministro), penso alla possibilità che i direttori estromessi facciano ricorso, anche se temo che si stiano domandando “ma chi me lo fa fare a lavora in queste paese”.

Ha quindi doppiamente ragione quando dice che una maggiore attenzione nella preparazione e stesura delle norme eviterebbe costi ed effetti indesiderati facilmente prevedibili, perché il contezioso è un costo e anche il nostro maggiore male.

Un appunto. Quel disordine, quell’incuria, quella mancanza di chiarezza, che descrive giustamente, non sono il frutto dell’incapacità di applicare le buone prassi. Mi spiace, le cose non stanno così, il problema è più profondo e culturale. Noi siamo un popolo affetto da bulimia normativa.

30 anni fa il mio professore di Filosofia del Diritto criticava quest’eccessiva proliferazione normativa. Non era una voce isolata, la questione era molto sentita. Credo che anche Lei sia d’accordo.

Siamo noi Italiani, però, che vogliamo che tutto venga normato, disciplinato minuziosamente; eccediamo nel formalismo legislativo senza badare alla sostanza, perché ciò ci rassicura ma anche ci discolpa. Questo è evidente nella pubblica amministrazione dove non c’è una cultura dell’azione amministrativa, che vuol dire agire per realizzare dei risultati, ma c’è solo un pretestuoso rispetto della legge. Cosa vuol dire “adeguare l’Italia agli standard internazionali in materia di musei”? Sono pienamente d’accordo con Lei: niente. Ma nella vita di tutti i giorni le cose non sono tanto diverse, delle regole ce ne infischiamo e troviamo sempre una valida giustificazioni alle nostre omissioni. Ingurgitiamo norme che alla fine rigettiamo, per questo parlo di bulimia. Il legislatore e il governo non fanno altro che assecondare la nostra malattia.

In questo contesto aggiungerei altri due fattori.

1) La capacità di ristretti gruppi di condizionare la produzione normativa ottenendo che i loro specifici interessi siano tutelati a discapito dell'interesse generale Nel mio lavoro ho spesso l’impressione che la norma generale sia talvolta un pretesto per inserire delle deroghe, quelle si rilevanti. Il vero scopo non è che in quella situazione il comportamento per tutti sia X ma che a Tizio sia concesso Y 2) L’impossibilità da parte del cittadino di sgrovigliare queste matasse normative e la necessità di avvalersi di “operatori specializzati”, il loro proliferare (qui mi riferisco allo strapotere degli ordini: notai, medici, consulenti del lavoro commercialisti….). Il lavoro di un impiegato pubblico è per buona parte assorbito dalla necessità di decodificare la norma a discapito dall’attività di verifica e controllo. Le assicuro che sono oberato da richieste preventive di conformità, mi chiedono se possono fare richiesta, se quello che stanno per fare è giusto. E me lo domandano non tanto i cittadini ma soprattutto quegli operatori specializzati abbondantemente rappresentati in Parlamento che quelle norme hanno concorso a scrivere.

La cosa non mi sembra normale, ma la situazione è voluta, nessuno non ha colpe.

pienamente la sua analisi circa la "nevrosi" dei regolatori italici di voler disciplinare ogni dettaglio: ne tratto da tempo, e con riferimento a molti temi. Mi perdoni se mi autocito, serve solo a riassumere come la penso senza dover trovare altre parole. “Il legislatore nazionale ha talora la pretesa di disciplinare con specificità ogni dettaglio del vario estrinsecarsi delle azioni umane. Il suo ambizioso quanto astratto intento è quello di insinuarsi in ogni piega di una realtà complessa. Non lo sfiora il dubbio che i benefici attesi (e poco fondatamente valutati) possano essere sopravanzati dai costi connessi alla mole di regole emanate. Egli continua così a tessere fitte reti di prescrizioni particolareggiate, affinché niente possa sfuggire tra maglie normative sempre più strette…facendo delle regole ‘l’oppio per sedare ogni presunto malessere’”.

Ciò detto, circa la questione di costituzionalità, temo che sollevarla in questo momento avrebbe destabilizzato ancora più il quadro della situazione di quanto non abbia già fatto la pronuncia del Tar. C'è da augurarsi che vi provveda qualche tribunale in relazione a un caso non altrettanto eclatante.

P.S. Forse abbiamo avuto lo stesso professore, gli anni passati dai tempi dell'università coincidono :)


Certamente la legislazione italiana è confusa, ridondante, contraddittoria, etc. etc. Ma nache i TAR ..... TAR e Cosiglio di stato sono un cimitero degli elefanti dei papaveri della burocrazia ministeriale. Diciamo non sono proprio i soggetti che possano promuovere una visione moderna e avanzata del funzionamento della società. Sono spesso difensori della lettera e poco guardano alla sostanza delle cose, come il caso dei Direttori dei musei ampiamente dimostra.

PS Il controllo della qualità degli atti legislativi perchè dovrebbe essere fatto da valutatori autonomi? Il Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi (DAGL) ha una funzione di verifica e coordinamento e tale funzione deve essere in capo all'esecutivo.

i valutatori sono il più delle volte organismi esterni ai regolatori, quindi garanzia di reale indipendenza. Quanto ai Tar, se le regole fossero scritte in maniera più cristallina, lucida e lineare - e se venisse allegata la relazione contenente la motivazione su cui sono fondate, sì da agevolarne l'applicazione - forse non avrebbero così tanto bisogno di (e spazio per) arrovellarsi in teorici problemi di interpretazione del diritto.

parlare di  "sostanziale sovrapposizione tra controllante e controllato"  può essere fuorviante. tutti gli organismi citati prima del DAGL sono strutture advisory con compiti di supporto all'esecutivo, incardinate negli apparati. poi sul grado di effettiva indipendenza del DAGL rispetto ai suoi mologhi si può discutere.

la sostanza dell'articolo però c'è veramente tutta. bisogna tenere a freno il tic di addossare ai giudici la colpa dell'inefficienza. in Italia c'è un gigantesco problema di tecnica legislativa e di legiferazione pleonastica. un problema che solo gli addetti ai lavori sentono in tutta la sua effettiva dimensione e che non appassiona i più perché non ha la forma di quelle "alte questioni" che siamo abituati a considerare come le sole veramente "importanti". (faccio eco a Boldrin).

poi, detto a margine, chi ha un pò di pratica con la PA e la giustizia amministrativa, sa che in linea di massima, TAR e Consiglio di Stato sono sempre pro amministrazione... quindi quando si arriva a sentenze come quella sui direttori dei musei significa che l'atto è stato scritto veramente con i piedi.

altrove valutano non solo le norme, ma le "politiche" in toto, esaminandone la fattibilità ex ante e verificandone ex post i risultati. Dunque, c'è un controllo a tutto tondo, non solo sulla parte "teorica" di diritto. La terzietà è praticamente "obbligata". Del resto, sono Paesi in cui accountability significa davvero qualcosa.

Malignità

Antonio Sechi 19/6/2017 - 15:10

Malignamente, si potrebbe dire che la sentenza è pro-amministrazione, nel senso che tenta di impedire alla PA di assumere personale direttivo al di fuori dei canali ordinari di promozione dall'interno.

non è possibile pensare ad un diverso sistema di controllo della giustizia dei comportamenti delle amministrazioni pubbliche, nel quale cittadino ed amministrazione discutano di diritti e non di interessi legittimi, sacrificabili all'interesse pubblico? Tanti casi "italiani" decisi dalla CEDU in danno della Repubblica Italiana erano stati risolti a favore della P.A. dai tribunali nazionali perché le leggi sulla giustizia amministrativa ponevano l'interesse pubblico al di sopra dei diritti del privato ...

se le norme continuano ad essere così lasche da lasciare campo libero a interpretazioni giudiziarie  variegate (e posto che comunque non esiste la norma perfetta)... chiedere di legiferare meglio, potrebbe essere un buon inizio per restringere quel campo.

Segnalo l'eccellente e divertente http://phastidio.net/2017/06/11/momento-wile-coyote-della-politica-itali...

Avendo criticato una certa vaghezza di un precedente intervento di Vitalba Azzolini (cui lei peraltro rispose precisando bene ciò che a me sembrava vago), vaghezza secondo me dovuta anche a qualche velatura stilistica "alto-burocratica", sono ora felice di scoprire che sa scrivere in modo chiarissimo, diretto e incisivo. Complimenti! E, se me lo permette, possibilmente continui così! 

riprendo l'articolo per usare qualche riferimento, e trovo questa bellissima nota: grazie davvero! (e dopo aver fatto irritare - per un mio articolo di domenica 9/7 - il ministro Madia, che ha addirittura pubblicato una smentita sul sito istituzionale, l'incoraggiamento a proseguire è per me ancora più importante)

Inizia una nuova discussione

Login o registrati per inviare commenti