Il conflitto di interessi

28 aprile 2006 alberto bisin
Un tentativo di ragionare su un argomento che infiamma gli animi e offusca le menti. O forse e' che le menti di chi parla di queste cose sono offuscate sempre e comunque. Argomentero' quanto seque: 1) Il conflitto di interessi non e' per se problema particolarmente grave, ma richiede trasparenza del portafoglio del politico, media liberi e in concorrenza, ed un garante che abbia informazioni sufficienti e procedure ben definite per poter controllare l'esistenza di "interessi privati nell'esercizio pubblico". Il "blind trust" puo' essere utile ma non e' necessario. 2) Il problema in Italia e' la mancanza di concorrenza nei media (specie le televisioni), non il fatto che Forza Italia ne controlli alcune. Se non e' possibile garantire la concorrenza via cavo, Mediaset va smembrata e la RAI va smembrata e privatizzata. 3) Il problema piu' grave e' non che sia Forza Italia, ma il suo Presidente, a controllare i media, perche' questo limita la dinamica democratica all'interno del partito. Per questo, la vendita forzata e' l'unica soluzione.

Prima di tutto, provo a formulare la questione in modo preciso: quale e' il modo appropriato/efficiente di gestire la propria ricchezza da parte di chi corra per una carica pubblica o sia chiamato a una posizione di governo? Il problema si pone perche' chi detiene una carica pubblica elettiva o di governo potrebbe prendere decisioni che avvantaggiano se stesso a danno del bene pubblico.

Indurre il politico ad agire nell'interesse del bene pubblico invece che non nell'interesse personale e' ovviamente un compito fondamentale di una buona legislazione/costituzione. Il problema e' simile (ma non identico) a quello che si pone a una impresa quotata in borsa: indurre i managers ad agire nell'interesse degli azionisti (nel caso dell'impresa questo e' compito di una buona struttura di governance).

Provo a rispondere alla domanda in modo analitico.

1) Il problema di indurre un politico ad agire nell'interesse pubblico ha a che fare con l'entita' del patrimonio personale del politico stesso. Non e' chiaro se sia piu' facile trovare incentivi efficaci a indurre un politico ricco o uno povero ad agire nell'interessa pubblico. Piu' ricco e' un politico, infatti, meno ha interesse ad avvantaggiare se stesso; ma piu' facile gli/le e' farlo. Per questa e per molte altre ragioni (come la garanzia dell'uguaglianza dei diritti e doveri di fronte alla legge e la garanzia di rappresentativita' di un sistema politico democratico) e' probabilmente poco saggio restringere per legge l'attivita' politico/istituzionale di un cittadino in base all'entita' del suo patrimonio personale.

2) Il problema di indurre un politico ad agire nell'interesse pubblico ha anche a che fare con la forma del patrimonio personale del politico stesso.

Per capirlo, distinguiamo il caso di un politico che possieda un patrimonio diversificato (immobili, azioni e/o obbligazioni in varie societa' di cui non ha controllo, etc...), da quello di un politico la cui ricchezza sia concentrata in (o sia, comunque, tale da controllare) una o piu' societa' (il caso del politico/imprenditore).

i) Consideriamo prima il caso di una ricchezza diversificata. In questo caso il politico non ha particolare ragione di gestire il suo portafoglio attivamente ed in prima persona. Per limitare le possibilita' che il politico possa utilizzare le proprie decisioni di politica economica, e le informazioni che eventualmente acquisisca nel corso del mandato, per incrementare il proprio patrimonio, basterebbe lasciare indicazioni ad un gestore di fiducia e costituire un "blind trust." In questo caso il politico conoscerebbe solo in parte come la sua ricchezza e' investita e questo garantirebbe i cittadini da sue possibili decisioni tese al guadagno personale invece che pubblico.

Questa e' una misura sensata e relativamente poco costosa per il politico stesso. Non e' una misura fondamentale, perche' se la ricchezza del politico e' diversificata gli sara' piu' difficile incrementare il proprio patrimonio con decisioni politiche mirate. Inoltre i "trusts" non sono mai completamente "blind". Soprattutto, non e' affatto necessario conoscere cosa si possiede per avvantaggiarsi. Un esempio dovrebbe chiarificare questo punto: un politico che fosse prossimo a decidere misure di aiuto all'industria chimica non dovrebbe far altro che farlo sapere al gestore del proprio patrimonio con un certo anticipo per garantirsi un consistente guadagno in borsa. In questo senso la posizione di un politico che possieda un patrimonio diversificato non e' molto diversa da quella di un manager che gestisce una societa' quotata in borsa: puo' distribuire ad amici e parenti informazioni private sulla societa' che gestisce. Ci sono leggi contro questo comportamento dei managers (noto come "insider trading") e ci dovrebbero essere per i politici (forse ci sono negli USA, ma dubito ci siano in Italia). Perche' queste leggi possano essere applicate e' necessaria la trasparenza delle operazioni dei politici e dei gestori dei loro "blind trusts." Ma come si concilia la trasparenza con la "blindness" del "trust"? Si costituisce quello che in Italia si chiama un garante, o independent authority. Naturalmente anche i garanti hanno i propri incentivi ed interessi, spesso si tratta di politici, o di amministratori di carriera nel caso di un garante-magistrato, e di questo bisogna tenere conto nel progetto istitutivo di queste autorita'.

Si noti che, nel caso appena considerato di un politico con una ricchezza diversificata, il punto cruciale e' la trasparenza, e non il "blind trust". Quest'ultimo puo' aiutare nell'obiettivo di limitare il conseguimento di interessi privati da parte del politico, ma non appare fondamentale. Cio' che e' fondamentale e' che esistano istituzioni che abbiano informazione sufficiente e procedure ben definite per poter aprire una istanza di "insider trading" o di "interesse privato nell'esercizio pubblico".

ii) Il caso del politico/imprenditore non e' molto diverso. Prima di tutto un politico/imprenditore puo' arricchirsi mediante operazioni di "insider trading" o di "interesse privato nell'esercizio pubblico", esattamente come ogni altro politico. Di questo abbiamo gia' detto. Ma il politico/imprenditore puo' arricchirsi anche favorendo direttamente la propria impresa. Consideriamo per esempio il caso di un politico che possieda un pacchetto azionario rilevante di una societa'; chiamiamola Pippo S.p.a. Si potrebbe sostenere che la vendita forzata della sua partecipazione in Pippo e' desiderabile per evitare che questo uomo politico garantisca a Pippo delle rendite monopolistiche e cosi' aumenti notevolmente la propria ricchezza. Ma lo stesso politico, qualora non possedesse azioni di Pippo (o non sapesse di averle avendo raccolto la propria ricchezza in un "blind trust") potrebbe concedere alla societa' le stesse rendite monopolistiche e chiedere dei soldi in cambio agli azionisti di controllo. L'unica differenza, in questo caso, consiste nel grado di "rischiosita' penale" del metodo scelto per arrichirsi: se entrambi sono proibiti ed ugualmente penalizzati, la differenza scompare.

Naturalmente e' piu' facile arricchirsi favorendo la propria impresa (o l'impresa di cui si possiedano quote azionarie) piuttosto che chiedendo mazzette; se non altro perche' l'imprenditore che gestisce l'impresa potrebbe rifiutarsi di pagare, o rifiutarsi di pagare tutto l'incremento di valore derivante dal favore concesso. Ma e' anche vero che e' probabilmente piu' facile per l'opinione pubblica e/o la magistratura accorgersi che l'imprenditore/politico prende decisioni che avvantaggiano la sua impresa che non se prende mazzette da terzi.

In sostanza, le operazioni dell'imprenditore/politico riguardo alla sua impresa sono facili da controllare, proprio perche' la sua ricchezza e' relativamente concentrata e cio' e' noto a tutti, incluso ad un eventuale garante cui si accennava precedentemente, ed in molti casi a stampa e televisione. Anche qui, naturalmente, l'istituzione del garante deve essere ben strutturata e la stampa e la televisione devono essere libere (di questo discuto alla fine dell'articolo).

La vendita forzata pare senz'altro una misura eccessiva. Altre misure di cui si parla in questi giorni per Berlusconi, come la donazione ai figli, paiono assolutamente senza senso, perche' il conflitto di interesse rimane, anche se in misura inferiore.

Gli osservatori politici che citano Bloomberg, il sindaco di New York, che possiede una importantissima societa' di informazione finanziaria (che si chiama Bloomberg) e che per legge ha posto il proprio patrimonio in un "blind trust" prima di diventare sindaco, sono un esempio di menti offuscate. La stampa e la magistratura, non il "blind trust" , garantiscono i cittadini di New York dagli interessi privati del suo sindaco (scommetto che Bloomberg ricorda ancora di possedere Bloomberg). Il "blind trust" e' utile solo perche' il sindaco possiede anche una notevole ricchezza mobiliare.

3) Naturalmente il problema del conflitto di interessi specifico al caso italiano e' spinoso e diverso da quelli discussi precedentemente. Questo perche' il Presidente del Consiglio e Presidente del primo partito italiano, Forza Italia, possiede una grande impresa che controlla tre tra le piu' importanti televisioni del paese cosi' come vari giornali. Il problema e' spinoso e diverso perche' riguarda non solo possibili guadagni personali di ordine finanziario, ma anche guadagni politici attraverso stampa e televisione a lui favorevoli.

Anche qui distinguiamo. Il fatto che un partito, come in questo caso Forza Italia, controlli dei canali televisivi e/o dei giornali non e' di per se' lesivo della liberta' di opinione della stampa, almeno se gli altri partiti possono fare altrettanto. Giornali di partito sono pratica comune da molto tempo, in particolare in Italia. Chi sostiene (come D'alema e Fassino, ma anche molti altri) che il conflitto di interesse di Berlusconi consiste nel fatto che egli ha accesso a pubblicita' elettorale gratuita perche' trasmessa dalle sue televisioni non capisce che Berlusconi paga le pubblicita' elettorali come chiunque altro sotto forma di mancati guadagni. Forse che l'Unita' non fa pubblicita' elettorale gratuita ai partiti di sinistra?

La gravita' del caso italiano, semmai, consiste nella mancanza di concorrenza. I canali televisivi, almeno fino alla televisione via cavo, sono necessariamente in numero limitato e la RAI, per sua struttura proprietaria e per tradizione giornalistica, risponde al mondo politico e non garantisce alcuna reale liberta'/varieta' di opinione.

Il problema, quindi, del controllo di ben tre canali televisivi da parte di Forza Italia (attraverso il suo Presidente, Berlusconi) non e' un problema di conflitto di interessi, ma uno molto piu' generale e fondamentale di concorrenza nell'industria televisiva. Lo stesso problema si porrebbe anche se Berlusconi non esercitasse attivita' politica, cosi' come si e' posto infatti quando le televisioni di Berlusconi facevano da sponda ideologica e politica al Partito Socialista Italiano di Craxi. Per questa ragione, il controllo di alcune testate giornalistiche da parte di Berlusconi e' molto meno grave, perche' la concorrenza nel mercato editoriale e' maggiormente garantita.

La soluzione non e' quindi una legge sul conflitto di interessi che limiti il controllo dei media da parte di un uomo politico, quanto la liberalizzazione del mercato televisivo attaverso, ad esempio, la privatizzazione della RAI e una seria politica anti-trust che porti il piu' possibile alla concorrenza tra canali televisivi. (Naturalmente tale concorrenza e' condizionata dai limiti tecnologici. Tali limiti comunque non possono essere cosi' vincolanti se vari canali in concorrenza operano in tutti i paesi d'Europa e negli Stati Uniti). La proposta di Bertinotti, di smembrare Mediaset e non la RAI ha quindi poco senso (a parte quello ovvio di danneggiare un rivale politico).

La peculiarita' italiana non sta pero' solo nel fatto che un partito controlla una frazione consistente delle televisioni e della stampa, ma soprattutto nel fatto che e' il Presidente di tale partito che possiede i canali televisivi ed i giornali. Questo, infatti, limita la normale dinamica democratica all'interno del partito stesso, che e' fondamentale per un sistema rappresentativo. Non e' possibile concepire che, ad esempio, Tremonti debba comprare un paio di televisioni per concorrere equamente alla carica di Presidente di Forza Italia. Questo e' si' un conflitto di interessi che appare insormontabile, e lo sarebbe anche se la quota di mercato in possesso di Berlusconi fosse molto piu' limitata in virtu' della concorrenza. Ed e' in questo caso e per questo motivo che la vendita forzata appare soluzione ragionevole.

Riassumo. 1) Il conflitto di interessi non e', per se, problema particolarmente grave: richiede trasparenza del portafoglio del politico, media liberi ed in concorrenza, un garante che abbia informazione sufficiente e procedure ben definite per poter aprire una istanza di "interesse privato nell'esercizio pubblico". Il "blind trust" puo' essere utile ma non e' certo necessario. 2) Il problema in Italia e' la mancanza di concorrenza dei media (specie le televisioni), non il fatto che Forza Italia ne controlli alcune. Mediaset va smembrata e la RAI privatizzata, a meno di garantire la concorrenza via cavo. 3) Il problema piu' grave non e' che sia Forza Italia, ma che sia il suo Presidente, a controllare i media; perche' questo limita la dinamica democratica all'interno del partito. Per questo problema, la vendita forzata e' l'unica soluzione.

3 commenti (espandi tutti)

Questo articolo mi sembra un'ottima applicazione di M&M (miller and modigliani, per quelli che a chicago ci son stati solo in vacanza) al problema del conflitto d'interessi. Solo una domandina - almeno per ora, non escludo altre in futuro - sempre old chicago style, e.g. aaron director's. Ma l'authority indipendente che garantisce sia la concorrenza nei media sia che non ci siano gli atti impropri che descrivi, chi la garantisce/costituisce/nomina?

Si, lo so, e' un colpo basso: il benevolent planner chi lo crea, il padre eterno? Pero', se uno riconosce il problema, non e' che l'unica soluzione e' che (1) o ben imponiamo che solo i morti di fame, che hanno come parenti dei morti di fame e come morosi/amici dei morti di fame, possono fare i politici, o, (2) non solo imponiamo il blind trust a tutti i politici ed alti funzionari ma imponiamo anche che il gestore di tali trusts sia un computer di stile friedmaniano, che compra il market portfollio e mantiene il market portfolio sino alla fine del mandato. In fin dei conti, solo se sa che ha il market portfolio, completamente diversificato, il politico avra' un incentivo personale a massimizzare la ricchezza aggregata invece che quella della moglie, del cugino, del figlio, della moglie di secondo letto dell'ex marito della sua amante o anche solo della suora pina, quella che gli fa le tisane prima d'andare a dormire.

A causa di questo dubbio sono - da sempre: glielo spiegai anche al Pagliarini 12 anni fa e gli scrivemmo anche un testo di legge che lascio' nel cassetto - non solo a favore della vendita forzata, ma anche della diversificazione forzata.

Certo, questo implica dei costi economici. Ma fare il politico genera dei vantaggi non indifferenti, sia psicologici che economici: chi ha mai detto che non dovrebbero esserci anche dei costi? Insomma, si tratta di creare un piccolo, obbligatorio, trade off usando i requisiti che la legge prevede per l'elettorato passivo e per gli alti funzionari. Chi sceglie questa strada sa che la sua ricchezza avra' automaticamente la stessa composizione della ricchezza media nazionale. Quindi, se vuole diventare piu' ricco, meglio che cerchi di rendere tutti noi ugualmente piu' ricchi. Sic, et simpliciter.

Il conflitto di interessi mi pare un tema interessante proprio perche' nessuno pare vederlo come applicazione di MM, tranne noi. Naturalmente sono cosciente del problema di chi controlla il controllore, ci mancherebbe. Non lo vedo pero' come problema insolubile in pratica come mi pare faccia tu. Da un punto di vista concettuale la via d'uscita, lo sappiamo, e' minima; e ha a che fare con una qualche versione di reputazione - nota scorciatoia intellettuale. Forse si puo' fare di meglio con incentivi ben pensati, ma non ci provo perche' mi interessa invece la possibilita' effettiva di qualcosa del genere. Ma in pratica istituzioni di garanzia basate sullo standing morale/reputazione/incentivi ben pensati dei membri esistono nel mondo occidentale, e forse sono esistite anche in Italia. Penso a Supreme Court of Grand Jury (ci mancherebbe, un mucchio di cose terribili dicono e fanno questi signori, ma per tanto tempo si sono mantenuti sopra una barra). In Italia la Consob per alcuni periodi e forse la Corte Suprema o il Presidente del Senato in certi periodi. Quello che mi pare fondamentale e' che la procedura per intentare causa di "insider trading"/"atti privati" sia chiara e che il portfolio del politico sia abbastanza trasparente.

Naturalmente siamo d'accordo che se diamo al politico il market portfolio siamo a posto in principio. Ma abbiamo comunque enormi incentivi ad "insider trading". A me pare che questo sia il problema fondamentale, dopo tutto, e che sia risolvibile solo promettendo punizione ex-post non con incentivi ex-ante. Per questo non vedo via d'uscita che pensare a un "garante" ben fatto. Come farlo bene, ad altri o alla prossima puntata.

Di domande ne poni due, anche se collegate: la prima e' come regolare l'authority, la seconda e' come incentivare il politico a fare il bene comune. Sulla seconda niente da dire sulle tue considerazioni. Sulla prima, da buon macroeconomista stai assumendo che i cittadini siano tutti uguali nell'attitudine a fregar la gente. Ma come esistono i mafiosi, esiste anche gente che non evade le tasse anche se ne ha l'opportunita', per esempio, non perche' ha paura della finanza, ma perche' cosi' si sente a posto con la coscienza. I garanti vanno scelti fra questi. Non so quante di queste persone ci siano in Italia, certamente quelle cui la statura morale e' nota sono poche, ma questo non e' un problema se il numero delle autorita' garanti e' limitato. Ora rispondo anticipatamente ad alcune obiezioni:
1) Perche' non scegliere i politici, fra questi catoni? Risposta: perche' sono troppo pochi; inoltre nel processo democratico il politico viene eletto come rappresentante di parte, quindi per sua natura, se sa fare bene il suo lavoro, non deve necessariamente avere come obiettivo il bene comune
2) Una volta seduti sullo scranno dell'Authority, non e' che questi si mettono a pascolare nel prato dei favori e delle mazzette? R: la teoria e' che ricevano meno utils dal farlo del resto della popolazione; in ogni caso e' piu' difficile per loro che per un politico, visto che hanno bisogno di un ulteriore intermediario

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