Poste: Privatizzare poco per non liberalizzare nulla. Parte II: Una privatizzazione da manuale (al contrario)

5 febbraio 2014 carlo stagnaro

Trent'anni di esperienza ci hanno insegnato che le privatizzazioni "funzionano" quando massimizzano il gettito della vendita sotto il vincolo di promuovere la concorrenza. La vendita del 40% di Poste Italiane, per quanto è possibile capire della strategia del governo, sembra inadeguata a raggiungere questi obiettivi. Brevi note per salvare il salvabile.

Nel post precedente, mostravo che il grado di concorrenza nel settore postale in Italia è tutt'uno con l'organizzazione aziendale dell'operatore dominante, Poste Italiane. Citavo una frase di Ugo Arrigo, da cui vorrei cominciare: "La redditività delle Poste si basa su tre pilastri fondamentali, nessuno dei quali è di mercato: compensi pubblici per la raccolta del risparmio, compensazioni pubbliche per il servizio universale e il fatto di svolgere servizi bancari utilizzando personale che gode di un contratto molto meno favorevole di quello dei bancari. Poiché solo lo Stato può garantire la permanenza nel tempo di questi tre pilastri, la privatizzazione parziale avrebbe per oggetto non un’azienda di mercato bensì un’azienda a redditività di Stato".

E' evidente che il collante che tiene assieme questi tre pilastri è la proprietà pubblica: una situazione così paradossale è resa politicamente possibile dal fatto che ogni movimento finanziario da e verso Poste viene trattato alla stregua di un trasferimento interno alla Pubblica Amministrazione. Le eventuali inefficienze operative e i relativi extracosti, oppure all'opposto gli eventuali extraprofitti derivanti dal persistente sussidio incrociato su cui si regge il gruppo, vanno dunque razionalizzati in quel contesto: le x-inefficienze rimangono perché il costo "politico" della loro rimozione è troppo elevato (e, finché Poste resta pubblica, ogni ristrutturazione è una scelta politica, non economica). Gli extraprofitti, a loro volta, o vengono restituiti all'azionista, diventando dunque una sorta di entrata parafiscale, oppure lasciano margine di manovra per operazioni "di sistema" o di "politica industriale" (ogni riferimento è puramente casuale). Infine, le stesse implicazioni anticoncorrenziali sia sul mercato postale, sia su quelli bancario e assicurativo sono messi al riparo dall'ombrello pubblico.

Purtroppo, le  modalità scelte dal governo per procedere alla (parziale) privatizzazione sembrano largamente ignorare 30 anni d'esperienza con le cessioni. I dettagli sono ancora in larga parte sconosciuti, ma qualcosa già lo sappiamo: in particolare, il governo ha deciso di cedere, in tempi relativamente rapidi, il 40% di Poste Italiane, mantenendo al Tesoro un pacchetto di controllo pari al 60%. Una parte delle azioni -  pare il 5% - verrà ceduta a titolo gratuito (o, meno probabile, a sconto) ai 150 mila dipendenti del gruppo. Le quote verranno vendute in piccoli lotti, con valori d'ingresso attorno ai 500-1.000 euro. Non è chiaro, ma è presumibile, che verrà posto un tetto al possesso di quote azionarie da parte di singoli soggetti. L'amministratore delegato di Poste, Massimo Sarmi, ha chiesto e, sembra, ottenuto - come condizione per il suo via libera (?) alla privatizzazione - il rinnovo della convenzione che lega Cdp a Poste, e che di fatto ne determina la redditività. L'azienda verrà quotata così com'è, nella sua forma conglomerata. Non sono attesi interventi normativi di apertura del mercato.

Come valutare le scelte del governo? Le privatizzazioni sono ormai un fenomeno ampiamente studiato. L'esperienza degli ultimi 30 anni ha fornito vasti spunti di riflessione teorica ed empirica; l'Italia stessa ha maturato una sufficiente confidenza col tema da riconoscere - si direbbe - quali sono gli errori già commessi, ed evitare di ripeterli. L'Ocse ha pubblicato pochi anni fa un rapporto che "fa il punto" sul tema, derivando una serie di linee guida che consentano a chi le segua di imitare le best practice. Tali linee guida sono state riprese e "tradotte" in un documento che abbiamo realizzato con Linda Lanzillotta, a dicembre scorso. La letteratura è steterminata. Per analizzare l'operazione Poste, conviene guardare separatamente le decisioni che intervengono sull'azienda e quelle relative al contesto.

Il contesto di privatizzazione

In merito al contesto in cui la privatizzazione avviene, due elementi sono particolarmente rilevanti ai nostri fini: la responsabilità della privatizzazione e la liberalizzazione del mercato, oltre alla scelta di mantenere il controllo saldamente pubblico.

Per quel che concerne la responsabilità dell'operazione, Ocse suggerisce di gestire il tutto nella massima trasparenza, individuando dei soggetti che abbiano competenze chiare e che prendano ogni decisione alla luce del sole. L'Italia aveva fatto un piccolo passo in tale direzione, prima con l'istituzione del Comitato Privatizzazioni incardinato al ministero del Tesoro, e poi con l'approvazione di un emendamento Lanzillotta-Mucchetti al decreto Salva Roma che avrebbe spostato tale Comitato presso la Presidenza del Consiglio, rendendolo più accountable e meno sensibile alle sole ragioni di cassa. Del resto, la privatizzazione di un ex monopolista è soprattutto un tema di organizzazione industriale e regolazione dei mercati, più che di contabilità pubblica. Il decreto Salva Roma, però, è stato - per pudore - giustamente ritirato, e questo ha purtroppo fatto saltare sia l'emendamento migliorativo, sia soprattutto la legittimità stessa del Comitato Privatizzazioni. Domanda: chi è, allora, il soggetto incaricato di seguire il processo? Boh! Domanda più seria (rivolta al governo attraverso un'interrogazione Lanzillotta-Della Vedova): a che titolo il Comitato Privatizzazioni, pur essendo venuta meno la sua legittimazione istituzionale, continua a operare? Questione assolutamente pertinente anche perché, da quel che si sa da notizie di stampa, il Comitato lavora sul dossier e al momento ha svolto delle audizioni. Una sola, in realtà. L'amministratore delegato di Poste Sarmi. Non so quale sia la vostra definizione di trasparenza, ma non credo si possa adattare a un fenomeno che può essere descritto come segue: "un gruppo di persone senza mandato, a nome del governo italiano, stanno disegnando il processo di privatizzazione di Poste sulla base delle informazioni e indicazioni ricevute da Poste".

In relazione invece al contesto normativo e concorrenziale, come spiegavo nel pezzo precedente, la situazione è del tutto insoddisfacente. Ocse, per ovvie ragioni, suggerisce di liberalizzare il mercato prima della vendita; o, quanto meno, di assumere ogni decisione rilevante in modo che chiunque compri sia pienamente informato dei cambiamenti successivi. Si può essere, qui, più o meno radicali. Per esempio, si può mettere seriamente mano alla disciplina vigente correggendola in senso pro-concorrenziale, allo scopo di trarre pieno giovamento dalle libertà offerte dalla direttiva europea (qui i cambiamenti proposti all'epoca da Vincenzo Visco Comandini e Livia Magrone per conto di IBL). Ma, anche senza spingersi tanto in là, basterebbe ascoltare le numerose e ripetute osservazioni rivolte dall'Antitrust, per esempio in occasione della segnalazione per la legge annuale (ah, ah!) sulla concorrenza. Segnalazione che nel 2013 neppure è stata fatta, visto che quella precedente era stata totalmente ignorata. Esempi di questi provvedimenti sono la rimozione dell'esenzione Iva almeno per alcune categorie di consumatori (come banche e assicurazioni), l'esclusione dal servizio universale di attività tranquillamente compatibili con la concorrenza nel mercato (come la posta massiva e il recapito degli atti giudiziari), la durata dell'affidamento, l'affidamento del servizio universale a una pluralità di operatori anziché a uno solo, ecc.

L'Ocse considera potenzialmente dannoso per i risultati delle privatizzazioni pure il mantenimento del controllo pubblico. Ciò, infatti, equivale a sancire l'incontendibilità dell'azienda e in qualche modo dà una presunzione di impossibilità di fallimento, con tutte le ovvie conseguenze di creazione di azzardo morale e riduzione della concorrenza potenziale. Inoltre, rende socialmente e politicamente più tollerabili (ma non economicamente meno dannosi) gli affidamenti diretti e la cattura stessa del regolatore. Questa, però, si tratta di una scelta politica reversibile in qualunque momento. Non appare dunque comparabile, qualitativamente e quantitativamente, con gli altri errori qui evidenziati.

L'azienda

Non solo il Governo ha scelto di ignorare l'obiettivo della promozione della concorrenza, ma sembra perseverare pure nella scelta di mantenere Poste nella sua attuale forma conglomerata, che ne fa un soggetto molto diverso dai pari, e non direttamente comparabile né coi grandi operatori postali - come Royal Mail, Deutsche Post e Tnt, tutti "postini puri" - né con gli attori bancari e assicurativi (come ha notato Francesco Giavazzi, l'unico "peer" di Poste Italiane è la francese La Poste, non a caso un monopolista interamente pubblico). Come sempre accade, inoltre, la vendita di una conglomerata mette il mercato in difficoltà, perché è difficile prezzare correttamente un'azienda che fa sia carne sia pesce e, perciò, è esposta a rischi molto diversi. Tipicamente, le conglomerate vengono perciò prezzate dal mercato a sconto rispetto alla somma delle parti: questo è importante perché significa che, al di là delle altre considerazioni, l'esecutivo sta rinunciando a una parte del gettito potenziale. Il recente coinvolgimento di Poste in Alitalia non fa che esacerbare tale fenomeno. Sicché, la privatizzazione della conglomerata crea una rendita nascosta, che potrebbe essere estratta in qualunque momento nel caso di un breakup successivo, a tutto vantaggio degli azionisti privati, come ha sottolineato Franco Debenedetti.

D'altro canto, si potrebbe obiettare che la vendita separata delle diverse attività del gruppo consentirebbe sì di valorizzare adeguatamente Bancoposte e Postevita - le due galline dalle uova d'oro - ma metterebbe sotto i riflettori le passività del business postale, che soffre (storicamente) di una domanda nettamente inferiore ad altri paesi europei (debolezza che almeno in parte deve essere endogena: scriviamo meno perché ci fidiamo meno dello spedizioniere?). Da questo segue che un approccio razionale alla privatizzazione di Poste - quale avevamo suggerito in tempi non sospetti - passa inevitabilmente quanto meno per la societarizzazione delle diverse attività, rendendo espliciti i flussi interni, e possibilmente per la vendita separata dei singoli rami d'azienda. Queste considerazioni si saldano a quelle già svolte nel senso che si coniugano con un ripensamento delle modalità di finanziamento del servizio universale. Il suo costo netto è quasi interamente riconducibile al mantenimento della rete di sportelli e ai recapiti nelle aree periferiche. Se le cose stanno così, prima ancora di accedere ai finanziamenti pubblici (i quali dovrebbero comunque essere assegnati con gara e non necessariamente tutti allo stesso soggetto), come suggerisce Vincenzo Visco Comandini nel documento citato, "dovrà essere finanziato in modo trasparente da tutti i soggetti, la stessa Poste e i privati nelle parti profittevoli, ma anche Bancoposta, che beneficiano dalla rete di recapito e degli uffici postali, e messo a gara per la sua concessione, così come l’affidamento di alcuni servizi da parte dello Stato a Poste Italiane".

Infine, un tema particolarmente spinoso è quello degli entitlement, sotto tre diversi profili. Dal punto di vista previdenziale, è incredibilmente lo Stato, e non Poste, a coprire le pensioni degli ex postini, attraverso trasferimenti annuali all'Inps dell'ordine del miliardo di euro. Questo benefit è frutto di un compromesso politico per evitare la riduzione del personale, ma è compatibile con le caratteristiche che Poste si troverà ad avere tra poco, di impresa parzialmente privata e quotata in borsa? L'altro entitlement riguarda la parte dei dipendenti che operano nei servizi banco-assicurativi, e che però sono remunerati col contratto dei postini anziché con quello dei bancari. L'Associazione delle banche italiane da tempo lamenta la concorrenza sleale del gruppo, e probabilmente non ha tutti i torti. Questo non è un problema di facile soluzione ma neppure va ignorato. Probabilmente il punto di partenza può essere la separazione societaria e poi proprietaria (e non solo contabile, come adesso) delle attività postali da quelle finanziarie. Terzo, non è chiaro in quale modo verranno erogate le azioni gratuite ai dipendenti. Non si capisce infatti come i sindacati coordineranno il ruolo che rivendicano con la titolarità delle azioni in mano ai lavoratori. Dice Mario Petitto, segretario del principale sindacato dell'azienda, la Slp Cisl: "non concepiamo questa attribuzione di azioni in forma individuale come accaduto per altre aziende come Alitalia. Noi la immaginiamo come una quota indivisa che resti nella proprietà dei lavoratori". Quindi, per banalizzate un po' ma neppure troppo: le azioni ai dipendenti, i diritti di voto ai sindacati (cioè al sindacato maggiormente rappresentativo, la Cisl, che storicamente è condierata l' "azionista di riferimento" di Poste di cui "esprime" il presidente). In tal caso, avremmo per così dire l'istituzionalizzazione di una realtà antica; ma sarebbe anche un'operazione di bassissimo marketing politico con conseguenze di lungo termine imprevedibili, e un effettivo potere di veto in mano all'organizzazione di Raffaele Bonanni. Comunque, dal punto di vista giuridico un simile passaggio non è per nulla ovvio e va compreso e chiarito fino in fondo.

Chiudo con l'unica considerazione positiva. Sembra che il governo abbia deciso di cedere le azioni - tolte quelle riservate alla Cisl ai dipendenti - a piccoli lotti, con valori d'ingresso attorno ai 500-1000 euro, molto più bassi delle precedenti esperienze con le grandi aziende di Stato. Anche qui i particolari devono ancora essere rivelati ed è lì che notoriamente si nasconde il diavolo, ma si tratterebbe di una decisione commendevole, specie se andrà di pari passo con un tetto ragionevolmente basso (3-5%) alla quota di massima di azioni acquistabili da un unico soggetto (all'atto dell'Ipo: non c'è invece particolare ragione di mettere tetti post-privatizzazione, ma temo che un cap sarà comunque introdotto). In tal modo si promuoverebbe un azionariato diffuso che potrebbe fare di Poste un attore effettivamente innovativo e dirompente. Solo che questa eventualità rimane teorica di fronte alla scelta di ignorare tutti gli altri aspetti. E' come se un uomo andasse a un ricevimento esclusivo con la cravatta perfetta e il nodo a regola d'arte, ma indossando tuta e scarpe da ginnastica...

Conclusione

L'ultimo punto - che però è forse prematuro sollevare - riguarda i controlli post-privatizzazione. Una buona privatizzazione è caratterizzata da a) trasparenza nel processo, b) liberalizzazione del mercato e c) contendibilità nella vendita (e dopo la vendita). Queste tre caratteristiche dipendono in parte da decisioni prese ex ante, ma in parte richiedono anche un costante monitoraggio e piena accountability anche dopo la cessione. Per questo, per esempio, è cruciale la scelta degli advisor, la realizzazione e pubblicazione di una esaustiva due diligence, e il coinvolgimento di istituzioni come la Corte dei Conti. Non sappiamo come si muoverà il governo su questi fronti.

Sappiamo però che il governo per il momento sta ignorando la lezione del passato. Siamo ancora in tempo per aggiustare il tiro e, implicitamente, questa critica vuole indicare quali dovrebbero essere i fronti di intervento (che sono peraltro ovvi): apertura del mercato, rimozione delle distorsioni regolatorie e fiscali, contendibilità del mercato e del controllo aziendale.

In assenza di cambiamenti di rotta, però, questa operazione rischia di bloccare il mercato, rendendo ancora più difficili quelle riforme di apertura alla concorrenza di cui il paese ha bisogno. Non serve essere Nostradamus per immaginare che, in tal caso, il fallimento verrà imputato al "neoliberismo selvaggio" o agli "economisti monetaristi" le cui parole sono come "un’onda di ammoniaca che assale le narici".

Ammoniaca forse, ma fessi no: sull'operazione Poste, per come è disegnata al momento, non si trovano le impronte digitali né dei "liberisti" né degli "economisti", ma di chi vuole blindare lo status quo.

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