Protezione dell'occupazione: alcuni effetti economici e un'idea per riformare
Quali sono i costi della protezione legale dell'occupazione? Chi li paga? È possibile ridurli senza intaccare il livello di protezione garantito oggi? In questo post passiamo in rassegna alcuni lavori empirici che hanno analizzato il caso italiano.
1. L’importanza di guardare ai dati.
Forme di restrizioni ai licenziamenti più o meno marcate sono presenti in moltissimi paesi (si veda il ranking internazionale fornito dall’OECD). Il motivo è semplice: i vincoli ai licenziamenti hanno lo scopo di assicurare il lavoratore contro le fluttuazioni del mercato del lavoro e trasferirne il peso sul soggetto – l’impresa – che può "neutralizzarle" con maggiore facilità, in quanto dispone di un più agevole accesso al credito. Qualunque lavoratore avverso al rischio è ovviamente favorevole alla protezione del proprio impiego.
Tuttavia, la presenza di vincoli ai licenziamenti induce le imprese a modificare il proprio comportamento. Sapendo che licenziare implicherà un costo, le imprese reagiscono riducendo le variazioni della forza lavoro nel corso del ciclo economico, “appiattendone” il profilo nel tempo. Questo allo scopo di minimizzare i costi di aggiustamento. Se ciò da una parte rende effettivamente più stabili i rapporti di lavoro (perché si riducono le separazioni), rende anche più difficile l’ingresso nel mondo del lavoro da parte chi è in cerca di occupazione (perché si riducono anche le assunzioni).
Senza scendere in ulteriori dettagli, si vede che siamo in presenza di un trade-off e pertanto un certo ammontare di restrizioni ai licenziamenti può aumentare il benessere collettivo se i benefici (in termini di stabilità) superano i costi (in termini di code per ottenere lavori protetti). Tuttavia, non è chiaro quale sia l’ammontare ottimale.
Per cercare di capirlo, è necessaria una valutazione quantitativa degli effetti dei costi di licenziamento su una serie di variabili economiche allo scopo di poterne soppesare costi e benefici. Per esempio, quali effetti hanno i vincoli ai licenziamenti sui tassi di occupazione e disoccupazione? Sui flussi di lavoratori in entrata e in uscita dal mondo del lavoro? Sul livello dei salari? Sulla dimensione e sul numero delle imprese operanti sul mercato? Come per altri temi, il dibattito sull’art. 18 che si riaffaccia periodicamente in Italia lascia invece regolarmente da parte gli aspetti quantitativi. E' invece importante metterli al centro della discussione.
Prima di iniziare a farlo, e' utile un rapido riepilogo dell'evoluzione della legislazione italiana in materia.
2. L’evoluzione della legislazione italiana in materia di protezione dell’impiego
Nel 1966 viene introdotto per la prima volta nella legislazione italiana il principio per cui il datore di lavoro può licenziare un lavoratore, senza incorrere in costi aggiuntivi, solo qualora ricorrano gli estremi della giusta causa o del giustificato motivo (Legge 604, 1966). La prima fa riferimento a eventi che incrinino il rapporto fiduciario tra il datore di lavoro e il lavoratore. Il secondo a motivazioni di natura economica. Se il licenziamento non avviene per giusta causa o giustificato motivo, l’articolo 8 della Legge 604 prevede la Tutela Obbligatoria, obbliga cioè il datore di lavoro “a risarcire il danno versando una indennità da un minimo di cinque ad un massimo di dodici mensilità.”
L’entità del costo cui l’imprenditore incorre in caso di licenziamento non giustificato, nonché l’estensione dei soggetti coperti dalla tutela legislativa, viene modificata nel 1970 e nel 1990. L’art. 18 dello Statuto dei Lavoratori (L. 300) del 1970 prevede, in caso di licenziamento ingiustificato, l’obbligo per il datore di lavoro di reintegrare (Tutela Reale) il lavoratore e corrispondergli una indennità a titolo di risarcimento del danno subìto. Si noti però che in alternativa al reintegro il lavoratore può scegliere di percepire un’indennità pari a quindici mensilità (che si aggiunge a quella liquidata dal giudice a titolo di risarcimento del danno). Ritorneremo su questo punto in seguito.
L’articolo 18, com’è noto, si applica solo ai datori di lavoro che occupino, nell’unità produttiva nella quale ha avuto luogo il licenziamento, più di quindici lavoratori. Lo Statuto dei Lavoratori introduce, dunque, l’obbligo di reintegro per i lavoratori appartenenti ad imprese “grandi” (così come definite dalla legge) mentre non prevede vincoli ai licenziamenti per i lavoratori appartenenti ad imprese “piccole”.
La legge 108 del 1990 “rimedia” a questa mancanza occupandosi proprio delle imprese piccole. Approvata in fretta e furia per evitare un referendum il cui quesito chiedeva di estendere l’art. 18 a tutte le imprese, la legge 108 impone, in caso di licenziamento ingiustificato avvenuto in un’unità produttiva con meno di quindici lavoratori, l’obbligo di risarcimento (Tutela Obbligatoria) con un’indennità pari a minimo 2,5 e massimo 6 mensilità.
Riassumendo, dal 1970 per i lavoratori impiegati in imprese grandi licenziati senza giusta causa o giustificato motivo è previsto il reintegro più il risarcimento dei danni. Per i lavoratori delle imprese piccole, invece, prima del 1990 non esisteva alcuna restrizione ai licenziamenti. Dopo il 1990 deve essere corrisposto loro un indennizzo in caso non ricorra la giusta causa o giustificato motivo.
Quali sono gli effetti di questa impostazione legislativa? Un effetto importante e' il seguente: praticamente tutti i licenziamenti individuali siano impugnati in sede di giudizio dal lavoratore, perché quest’ultimo non ha niente da perdere. Per questa ragione le aziende italiane non ricorrono (quasi) mai ai licenziamenti individuali quanto piuttosto a quelli collettivi per i quali esistono regole molto più certe, non si va quasi mai in giudizio ed esistono tutele per i lavoratori licenziati. Di fatto i licenziamenti avvenuti durante la crisi sono tutti collettivi.
3. Effetti economici della protezione dell’impiego
Un argomento spesso usato ed abusato afferma che l’art. 18 impedisca alle imprese di crescere e che rimuoverlo aiuterebbe a risolvere il problema del nanismo delle imprese italiane. Borgarello, Garibaldi e Pacelli (2004) e Schivardi e Torrini (2008) analizzano l’effetto dell’art. 18 sulla dimensione delle imprese italiane, guardando alla propensione delle imprese a crescere intorno alla soglia critica di 15 dipendenti. Entrambi i lavori concordano sul fatto che l’effetto soglia esiste, cioè la probabilità di assumere uno o più dipendenti decresce intorno alla soglia di 15 dipendenti, ma è un effetto che si aggira intorno al 2% ed è quantitativamente troppo limitato per spiegare perché le dimensioni delle imprese italiane sia molto minore rispetto alla media europea (per maggiori dettagli si veda il post di Fabiano Schivardi su LaVoce.info).
Questi risultati potrebbero indurre a pensare che in fondo le restrizioni ai licenziamenti non alterino più di tanto il comportamento delle imprese. Non è così. Semplicemente le imprese aggiustano il loro comportamento alterando altri margini in maniera significativa. Per esempio un costo di licenziamento “piccolo”, quale quello che dal 1990 grava sulle imprese con meno di quindici dipendenti (descritto sopra), ha effetti importanti sui flussi di lavoratori in entrata e in uscita dalle imprese. Dopo il 1990 sembra infatti che le assunzioni e le cessazioni di rapporti a tempo indeterminato siano calate del 13 e del 15 percento annuo, rispettivamente, nelle imprese piccole rispetto alle grandi, senza però influire sul livello medio di occupazione. La riforma ha quindi fornito maggiore stabilità agli occupati imponendo però code più lunghe per l’accesso ai posti protetti (come mostrato in questo lavoro di Kugler e Pica).
Tale maggiore stabilità tuttavia non è gratuita e, forse inaspettatamente, non la pagano solo gli outsiders attraverso tempi di attesa più lunghi. Un aspetto spesso ignorato dei costi di licenziamento consiste nella possibilità che le imprese li facciano pagare almeno in parte ai lavoratori attraverso minori salari. Un’ulteriore analisi della riforma del 1990 da noi recentemente condotta (e alla quale rimandiamo per i dettagli) mostra in effetti che i salari settimanali si riducono in media in un range che va dallo 0.4% all’1% circa dopo la riforma nelle imprese piccole rispetto alle grandi. I lavoratori già presenti in azienda non subiscono riduzioni del salario reale ma i nuovi assunti entrano con salari d’ingresso minori. Inoltre, l’effetto è più marcato per i “colletti blu” con meno di 30 anni e nelle regioni nelle quali il tasso di occupazione maschile è minore. Sembra quindi che le imprese traslino il maggior costo soprattutto sui lavoratori che, per caratteristiche individuali o di mercato, hanno un minore potere di contrattazione.
Quanta parte del costo di licenziamento viene traslata sul lavoratore? Secondo le nostre stime dallo 0,4% all’1% del salario settimanale medio (quest'ultimo e' pari a 313 euro - prezzi costanti 1995 - nei nostri dati). Anche cumulato nel tempo questo effetto sembra piccolo, ma va confrontato con il valore atteso (scontato) del costo di licenziamento sopportato dall’imprenditore, che deve tener conto della probabilità di licenziare e della probabilità di perdere in giudizio (grossomodo pari al 50% secondo questo studio di Galdón-Sánchez e Güell). Nella tabella sottostante illustriamo vari scenari assumendo una riduzione del salario dell'1% a settimana per diverse probabilità di licenziamento dal 7% al 15%. La traslazione è decrescente nella probabilità di licenziamento perché è pari alla riduzione del salario del lavoratore (che non varia al variare della probabilità di licenziamento) diviso il costo atteso di licenziamento che è invece ovviamente crescente nella probabilità di licenziamento. La tabella mostra che il trasferimento dei costi di licenziamento dalle imprese ai minori salari dei lavoratori varia in un range compreso tra il 46% e il 98% a seconda delle ipotesi sulla probabilità di licenziamento, un ammontare sostanziale.
| Probabilità di licenziamento: | ||
| 7% | 10% | 15% |
| Traslazione del costo di licenziamento: | ||
| 98% | 69% | 46% |
Riassumendo, fin qui sembrerebbe che i costi di licenziamento offrano stabilità ai lavoratori – che la pagano attraverso minori salari e code più lunghe per ottenere un posto protetto – senza però danneggiare il livello di attività dell’economia nel suo complesso, visto che lo stock di occupati non sembra variare. Una conclusione del genere presuppone però che la produttività degli occupati sia costante. È invece plausibile pensare che la produttività delle imprese sia influenzata dai costi di licenziamento perché questi alterano gli incentivi ad investire in capitale, sia fisico che umano. Su questo tema non esistono studi empirici specifici per l’Italia. Uno studio basato su un campione di imprese europee (Cingano et al., 2010) suggerisce però che le restrizioni ai licenziamenti abbiano un effetto negativo sull’investimento per unità di lavoro, lo stock di capitale per unità di lavoro e la produttività del lavoro. Le stime indicano che una riduzione dei costi di licenziamento dal livello della Grecia (90esimo percentile del livello di protezione) a quello della Danimarca (10mo percentile) produrrebbe un incremento dell’11,2%, dell’11,4% e del 7% di investimenti, stock di capitale e produttività del lavoro, rispettivamente. L’effetto si attenua però al crescere della dimensione e delle risorse finanziarie delle imprese; si attenua cioè per le imprese che dispongono (presumibilmente) di un migliore accesso al credito.
Questo spinge a pensare che le imprese che hanno scarso accesso al credito, a fronte di maggiori costi di licenziamento, non riescono a sostituire il fattore diventato relativamente più caro (il lavoro) con il fattore diventato relativamente meno caro (il capitale) e che sono invece costrette a tagliare gli investimenti e a ridurre il rapporto capitale/lavoro con una ricaduta negativa sulla produttività. Corollario di questo risultato è che un mercato del credito efficiente può ridurre (e magari annullare) l’effetto negativo dei costi di licenziamento sulla produttività facilitando l’accumulazione di capitale e l’adozione di nuove tecnologie.
Ci sembra di poter concludere che le restrizioni ai licenziamenti, i cui benefici in termini di stabilità sono chiari, hanno anche dei costi. In nessuna delle dimensioni analizzate (dimensioni d’impresa, flussi di occupazione, salari, produttività e investimenti) i costi sono tali da poter dire che, presi uno per uno, siano davvero insopportabili. Ma come si suole dire, è la somma che fa il totale.
4. Che fare?
Sulla base dell’evidenza empirica descritta cerchiamo infine di capire se c’è lo spazio per pensare ad una riforma che – a parità di protezione del lavoratore – possa ridurre i costi della protezione stessa, e quindi ridurre le inefficienze di cui sopra. Il punto di partenza del nostro ragionamento è il dato secondo il quale a fronte di una decisione di reintegro del giudice, solo in rarissimi casi il lavoratore sceglie di rientrare nel posto di lavoro optando invece per l’indennità alternativa di quindici mensilità. Di conseguenza, ci sembra che una riforma articolata come segue possa offrire un livello di protezione analogo a quello offerto dalla legislazione attuale, con costi minori per le imprese:
- ciascun lavoratore riceve per legge dall’impresa una sostanziosa indennità monetaria – crescente con l’anzianità – al momento del licenziamento;
- il lavoratore che rifiuta l’indennità può agire in giudizio (per esempio in caso di discriminazione). In questo modo perderà l’indennità monetaria prevista ex lege ed affronterà il rischio del giudizio, al termine del quale il giudice potrebbe ovviamente dargli (come già oggi, del resto) torto o ragione. In quest’ultimo caso, il lavoratore (come previsto dalla legislazione attuale) verrebbe reintegrato o riceverebbe – a sua scelta – un’indennità ancora maggiore (oggi fissata in 15 mensilità).
Si noti che si tratta di una riforma che garantisce almeno lo stesso livello di protezione esistente oggi. Si introduce infatti, a parità di possibilità di agire in giudizio per ottenere il reintegro, la possibilità per il lavoratore di percepire (a sua scelta) un’indennità monetaria automatica al momento del licenziamento (indennità oggi pari a zero). Se il lavoratore sceglie invece di ricorrere in giudizio perde il diritto all’indennità monetaria automatica, ma può ottenere il reintegro dal giudice.
Il guadagno di efficienza deriva dal fatto che la presenza dell’indennità monetaria automatica dovrebbe far sì che il numero dei ricorsi in giudizio (e i costi ad esso legati) si riducano. Con questo sistema, infatti, i lavoratori faranno un calcolo costi-benefici: meglio un’indennità ex lege oggi o un eventuale reintegro nel futuro (un futuro che può essere molto distante nel tempo data la lentezza della giustizia civile in Italia)? Non tutti i licenziamenti economici verrebbero presumibilmente impugnati davanti al giudice come invece avviene oggi. Il costo per le imprese sarebbe quindi minore perché verrebbe eliminato (almeno in parte) l’inutile costo dell’incertezza del giudizio con ricadute positive sulle dinamiche del mercato del lavoro, sui salari e sulla produttività.
Come ulteriore corollario i contratti a tempo indeterminato diventerebbero più convenienti rispetto alle varie tipologie di contratto a tempo determinato e ai molti modi che oggi esistono di mascherare dei lavoratori dipendenti come finti autonomi. Questa a noi pare l’unica via per ridurre davvero la dualità del mercato del lavoro.
Nota della redazione: questo post è il primo di una serie di contributi che appariranno su nFA nelle prossime settimane sul tema della protezione legale dell'occupazione. Il governo renderà noto entro fine marzo il proprio disegno di riforma del mercato del lavoro e, in particolare, della protezione legale dell'occupazione. Il sentiero si preannuncia in salita. I lettori di nFA non arriveranno impreparati.
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